編者按：根據(jù)《中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部、審計署、國資委關(guān)于印發(fā)〈國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理實施辦法〉的通知》（中紀(jì)發(fā)〔2010〕29號）有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院國資委結(jié)合部分中央企業(yè)和地方國資委近期咨詢反映的主要問題，整理了“小金庫”專項治理工作有關(guān)問題解答，并在國有企業(yè)治理“小金庫” 工作簡報第7期上發(fā)布，現(xiàn)摘編供大家在工作中參考。
一、什么是“小金庫”？如何認(rèn)定“小金庫”？
答：“小金庫”是民間俗語，上世紀(jì)七十年代末財政部曾使用“小錢柜”一詞。1986年開展的稅收財務(wù)物價大檢查采用了“小金庫”這一述語。此次專項治理之所以還沿用這個提法，主要是考慮“小金庫”一詞在過去的文件和專項工作中曾多次采用，各方面比較容易理解。
?。ㄒ唬?ldquo;小金庫”的定義。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，“小金庫”的內(nèi)涵與外延也有所變化。1995年，在國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)財政部、審計署、中國人民銀行《關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》（國辦發(fā)〔1995〕29號）中，將“小金庫”定義為：凡違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項資金均屬“小金庫”。
根據(jù)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見>的通知》（中辦發(fā)〔2009〕18號，以下簡稱《意見》）以及《中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部、審計署、國務(wù)院國資委印發(fā)〈國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理實施辦法〉的通知》（中紀(jì)發(fā)〔2010〕29號，以下簡稱《實施辦法》）規(guī)定，企業(yè)“小金庫”是指：違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。與以往相比，這次對“小金庫”的定義表述更為明確，內(nèi)涵更加明確，外延也有較大拓展，主要表現(xiàn)在三個方面：一是不再突出設(shè)立“小金庫”的手段和方法；二是不區(qū)分單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或者預(yù)算管理，強調(diào)符合規(guī)定的單位會計賬簿；三是“小金庫”不僅僅局限在資金，強調(diào)各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。
?。ǘ?ldquo;小金庫”的認(rèn)定。認(rèn)定是否屬于“小金庫”，關(guān)鍵看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿。這里的賬簿必須是本單位的法定會計賬簿，對于納入關(guān)聯(lián)企業(yè)或者下屬單位的會計賬簿，或者不納入本單位法定的會計總賬、明細(xì)賬、日記賬等的資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)都屬于“小金庫”。
二、此次專項治理的范圍和對象是什么？ 答：（一）治理范圍：《實施辦法》規(guī)定國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理范圍包括：各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)履行出資人職責(zé)和受托管理的國有及國有控股企業(yè)，各級人民政府及其部門、機構(gòu)管理的國有及國有控股企業(yè)，各事業(yè)單位、社會團體管理的國有及國有控股企業(yè)。國有及國有控股企業(yè)包括國有獨資企業(yè)、國有獨資公司以及國有資本占實質(zhì)控制地位的有限責(zé)任公司和股份有限公司。對于中外合營、中中合營企業(yè)中有兩家及以上國有股東的，若任一國有企業(yè)股東在被投資企業(yè)中均不具有控制地位，但兩家及以上國有股東所持股權(quán)合計占有控制地位，則各國有企業(yè)股東應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，由某一國有股東牽頭實施被投資企業(yè)的“小金庫”專項治理工作；若中外合營、中中合營企業(yè)中只有一家國有股東，則該國有股東應(yīng)在商其他股東的基礎(chǔ)上，將合營企業(yè)納入本次治理范圍。被托管國有及國有控股企業(yè)由托管企業(yè)負(fù)責(zé)組織“小金庫”專項治理工作。
?。ǘ┲卫韺ο螅喊凑沼嘘P(guān)規(guī)定，凡是違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)，都應(yīng)納入治理范圍。重點包括2008年以來各項“小金庫”的收支金額以及2007年滾存余額及形成的資產(chǎn)。對于設(shè)立“小金庫”金額較大或者情況嚴(yán)重的要追溯到以前年度。
為切實加強隱患排查，全面清理檢查企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理的實際情況，在本次“小金庫”治理工作中，將不屬于“小金庫”范圍但存在管理隱患的下列特殊管理資金或資產(chǎn)，也一并列入清理排查范圍：留存海外的投資收益、BVI公司運作資金、從成本費用中提取并由企業(yè)管理的各類基金、工會管理資金、職工持股會投資及分紅資金、企業(yè)代管的社保資金以及其他未納入財務(wù)決算合并范圍的表外企業(yè)和表外資產(chǎn)等資金或資產(chǎn)。
此外，《意見》廣泛使用了“治理”一詞，而《實施辦法》則大量使用了“專項治理”一詞。這主要是因為“小金庫”治理工作是一項長期而艱巨的任務(wù)，《意見》是一個長期的指導(dǎo)性文件，而今年開展的是對國有及國有控股企業(yè)的專項治理工作，有明確的時限規(guī)定，因而使用了“專項治理”一詞。
三、國有企業(yè)“小金庫”存在形式有哪些？ 答：《實施辦法》從“小金庫”資金來源上列舉四個方面表現(xiàn)形式，企業(yè)應(yīng)結(jié)合“小金庫”的來源對“小金庫”存在形式作出判斷：
?。ㄒ唬┈F(xiàn)金形式?，F(xiàn)金形式存放的“小金庫”在現(xiàn)實生活中非常普遍?；咎攸c是：金額相對于銀行存款較小，支配權(quán)一般掌握在單位的個別部門或小部分利益團體手里，主要用于為個人或少數(shù)人謀取額外的福利。表現(xiàn)為：一是收入不入賬。通常是利用非正規(guī)票據(jù)或自制票據(jù)，將收取的房租、管理費、廢品變賣收入等不入賬，或利用一些個人交款后索取發(fā)票的意識不強，收款單位以各種借口不開發(fā)票，將業(yè)務(wù)收入截留形成“小金庫”資金。二是采用虛列支出的方法，套取現(xiàn)金。如：以勞務(wù)費、辦公費、工程費、假發(fā)票等方式套取現(xiàn)金。三是虛報人數(shù)、工資額，將差額部分單獨存放，形成小金庫。四是商業(yè)行為的各種現(xiàn)金回扣等。
?。ǘ┿y行存款形式。銀行存款形式的“小金庫”，是當(dāng)前小金庫的主要形態(tài)，往往金額較大，主要由單位或部門支配，既有單位賬外賬戶，也有以個人名義開設(shè)的賬戶。如：將收入存放在下級企業(yè)賬戶，通過下級企業(yè)走賬；通過收入轉(zhuǎn)移、將資金直接存入個人賬戶，逃避日常監(jiān)管等等。
（三）有價證券形式。有價證券多為企業(yè)賬外購買的各類國債、企業(yè)債券、股票和購物卡等。這類形態(tài)的“小金庫”可以說是新形勢下產(chǎn)生的一種新形式。一般來源于公用閑置資金或在違法理財過程中形成的收益，而購物卡還可能是下級企業(yè)或關(guān)聯(lián)企業(yè)運用“小金庫”資金或銷售費用購買贈送的。
（四）固定資產(chǎn)形式。固定資產(chǎn)形式的“小金庫”，多表現(xiàn)為設(shè)備、汽車、房產(chǎn)等，它們不在賬面 反映，為“小金庫”的進一步繁衍生息提供了基礎(chǔ)，多與資產(chǎn)出租、處置收入不入賬等相關(guān)。一部分是歷史上形成的賬外資產(chǎn)清理不徹底遺留下來的，也有利用特殊資源與其他企業(yè)合作獲取的，還有一部分用資金購買形成。這部分“小金庫”來源途徑大致有兩類：一是來源于企業(yè)改制、固定資產(chǎn)報廢、公司合并過程中形成的賬外資產(chǎn)；二是以相關(guān)業(yè)務(wù)交易為背景，由相關(guān)單位購買車輛、房屋等由本企業(yè)使用，在本企業(yè)不入賬。
（五）股權(quán)和債權(quán)形式。這里的股權(quán)與債權(quán)主要是指企業(yè)“小金庫”對外投資和借款形成的股權(quán)和債權(quán)，不包括股票、債券等有價證券，屬于“小金庫”的衍生形態(tài)。尤其是企業(yè)或部門與關(guān)聯(lián)單位之間股權(quán)、債權(quán)關(guān)系，往往是以一種契約或協(xié)議的形式出現(xiàn)，甚至是一種口頭上的承諾。其來源可能是企業(yè)改制變遷過程中形成的股權(quán)、債權(quán)關(guān)系，沒有在賬上反映，形成“小金庫”；也可能是以權(quán)利作為交換而形成的所謂“干股”，成為“小金庫”。這種形式的“小金庫”隱蔽性較強，只有經(jīng)辦人和單位（部門）領(lǐng)導(dǎo)等少數(shù)人知悉。
四、“小金庫”支出用途主要有哪些？ 答：“小金庫”的使用五花八門，違法性質(zhì)的惡劣程度以及違法情節(jié)嚴(yán)重程度也不盡相同。但概括起來說，“小金庫”的使用主要有：
一是彌補成本費用；二是購置資產(chǎn)、對外投資或?qū)ν饨杩?；三是發(fā)放職工工資、獎金、津補貼、福利等；四是接待宴請、公款旅游、職務(wù)消費；五是禮品禮金支出；六是私分、貪污、挪用；七是其他方式。
