2014年歲末，隨著國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，同時一并發(fā)布《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，李開孟終于可以稍作喘息。
作為起草《合同指南》的主要參與者，李開孟很早就關注社會資本參與公共基礎設施建設。在他看來，這次政府部門發(fā)布多項政策，無疑會激發(fā)社會資本尤其是民間資本投資公共基礎設施的熱情，也會促進地方基礎設施的建設。
但是熱潮背后，李開孟還是有一些隱憂。
“未來兩年將會有相當比例的地方債要到期，但是很多地方政府沒有還債能力，PPP被視為救命稻草”，李開孟說，PPP模式的確可以解決一些建設項目的資金缺口問題，這在一定程度上會減輕地方債務壓力。如果社會只看到了這一點，那么就會帶來極大問題。地方政府有可能為了PPP而PPP，根本不關心項目是否適用于PPP模式，也違背中央政府力推PPP模式以激活民間資本，為中國投資體制機制創(chuàng)新打開一個口子的目的。
李開孟所說的創(chuàng)新機制涉及建立健全基礎設施領域市場化的價值發(fā)現(xiàn)機制、運行監(jiān)督機制、合理有效的政府補貼機制、科學可行的資源配置機制和公平的利益共享機制，以提高公共產(chǎn)品及公共服務的質(zhì)量和效率，掃清民間資本投資的障礙。
李開孟并非是在給PPP模式潑冷水，恰恰相反，他期望PPP模式不要走偏，如果只將其視為微觀層面的項目投融資操作方式的升級，而不是從更宏觀層面的體制機制轉(zhuǎn)變上來看待，PPP模式在中國推廣會遇到更大的問題。
創(chuàng)新投融資體制
記者：政府和社會資本合作在我國并不新鮮，為什么最近又受到各方如此關注？
李開孟：的確，上世紀80、90年代，我國就有一些項目采用政府和社會資本合作模式。廣東沙角Ｂ電廠是我國第一個成功興建、成功移交的BOT項目。總投資40億港元，1985年7月1日正式開工，兩臺機組分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)電，1999年8月1日正式移交。那時候采用這種模式的主要原因是彌補資金缺口，尤其是一些能源、社會事業(yè)等重大項目，國家資金缺口非常大，申請世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等一些國際金融組織的貸款也很困難，政府主要目的是引進外資，順帶把BOT模式也引入國內(nèi)。
PPP項目最近備受關注的原因，我分析與地方融資平臺欠債過多有關系。過去十幾年，地方政府建了很多投融資平臺公司，主要用于解決地方非經(jīng)營性項目建設資金缺口問題。
我國對投資項目分類，從融資管理角度分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。經(jīng)營性項目，可以通過經(jīng)營將建設成本收回甚至盈利，因此投資者只需要出項目投資總額的20%~30%作為資本金即可，其他資金可從銀行貸款，這種項目一般不會面臨嚴重的資金短缺問題。非經(jīng)營項目多是公益性項目，不能從項目運營中盈利，因此地方政府必須百分之百用財政資金出資，不能從銀行貸款。這些非經(jīng)營項目大多都是基礎性社會公用項目，對城市發(fā)展很重要，卻又面臨資金問題。因此，很多地方政府就成立公司，將非經(jīng)營性項目放入投融資平臺公司，包裝成經(jīng)營性項目，利用銀行貸款籌集建設資金。
這種模式雖可暫時解決資金籌措問題，但是對于盈利能力弱的非經(jīng)營項目來說，這種操作潛在財務風險很大。無論如何進行包裝，終究無法依靠項目本身的盈利來還債，最終還是要地方政府以土地財政或地方稅收等資金償還貸款。
在我們國家，嚴格來說，地方政府不能成為借款主體。但是，投融資平臺依靠政府成立，它們的負債，表面上是公司負債，本質(zhì)上是地方政府負債。這樣一來，債務越積越多，客觀上就使得地方政府的債務風險愈加嚴重。
如果在建設項目中引入社會資本，政府就可以將各類基礎設施項目的資金籌措責任從地方投融資平臺公司轉(zhuǎn)移到社會資本投資者身上，從而可以有效化解地方政府的融資壓力。因此，各地就有這個想法，期望借助PPP模式，來化解風險，減輕地方政府債務壓力。
記者：像您說的，表面看來PPP模式與化解債務相關，那它的核心目的又是什么？
李開孟：上面我是說了PPP模式被重視的誘因，當然，如果僅僅這么理解PPP那就過于膚淺和狹隘，其發(fā)展也會偏離正確方向。
吸收社會資本參與基礎設施和社會公用事業(yè)領域項目建設，不能簡單地理解成是項目融資方式的創(chuàng)新，更不能簡單地理解為政府財政資金參與項目建設方式的創(chuàng)新，其核心目的應該是通過依法建立平等合作伙伴關系，建立健全基礎設施領域市場化的價值發(fā)現(xiàn)機制、運行監(jiān)督機制、合理有效的政府補貼機制、科學可行的資源配置機制和公平的利益共享機制，提高公共產(chǎn)品及公共服務的質(zhì)量和效率。
如果單純從融資角度看問題，PPP并不是一種理想的融資模式，因為社會資本要求獲得理想的投資回報，其回報水平一定會高于銀行貸款利率，當然也會高于財政資金的融資成本，因此PPP模式所籌集來的社會資本是一種比較貴的資金，且需要政府和社會資本建立長期合作伙伴關系，這應該是一項非常麻煩的事情。既麻煩又貴的融資方式，一定不會是人們所喜歡的。但是，推動實施政府和社會資本合作項目，根本目的是深化投融資體制改革，促進項目運作和管理體制機制創(chuàng)新，再麻煩國家也要推動。
目前看來，資金已經(jīng)不是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要瓶頸，真正的瓶頸是體制機制問題。我國有大量資金需要尋找出路，缺乏的是具有財務可持續(xù)性的好項目。然而，好項目的策劃和發(fā)現(xiàn)，核心是要推動體制機制創(chuàng)新。前段時間國務院發(fā)布《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，就是強調(diào)投融資領域的體制機制創(chuàng)新，向改革要紅利。國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，核心也是體制機制的創(chuàng)新，這個方向不能偏離。
記者：我國是在引進外資的同時引入了PPP模式，作為舶來品，它是否也存在水土不服的情況？
李開孟：這就有一個關鍵問題，我們引進國外的這些先進理念是對的，但是它也要與中國的基本國情相適應。不能簡單地把國外PPP的概念直接引入中國，直接把國外的模式復制在中國的項目上。
首要就是厘清概念。PPP的英文全稱是“Public-Private-Partnership”，翻譯過來就是公共部門與私人部門合作，它符合西方市場經(jīng)濟環(huán)境，是西方國家的經(jīng)濟理念。
而在中國，投資項目不是分為公共項目和私人項目，而是分為政府投資項目和企業(yè)投資項目。并且，我們國家的基本經(jīng)濟制度是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的制度。并且這一制度，在很長一段時間內(nèi)是不會改變的。因此，我們國家PPP項目引入的社會資本主體應該包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等等。我們把這種合作模式稱為“政府和社會資本合作”，而不是“公私合作”。這樣，在西方市場經(jīng)濟體系比較完善的經(jīng)濟環(huán)境下所推行的“公私合作”項目分析方法、評估框架等，就不一定適合中國國情。比如，如何確定“公共部門比較值”，如何進行財務價值（ValueforMoney）分析，如何計算“競爭性中立調(diào)整成本”、“可轉(zhuǎn)移風險承擔成本”，評價“可行性缺口補助”和“可用性付費”等，如果盲目地引入我國的政府和社會資本合作項目評估體系之中，就會陷入數(shù)字游戲的泥潭，影響科學決策。
因此，我們引進PPP模式，不能光學習形式，最重要是要學習它的核心理念。這個理念不是單純的引進民間資本，而是通過這一模式來充分發(fā)揮市場配置資源的作用，通過政府與各種類型的社會資本投資主體進行合作，來推動基礎設施的建設。最根本的理念是探索在中國特色的市場經(jīng)濟環(huán)境下，如何發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
利益分享與風險共擔
記者：國家出臺政策法規(guī)，對我國推進PPP模式有什么意義？
李開孟：政府推動實施PPP項目，不外乎希望達到3個目的。一是吸引社會資本投資，彌補財政資金之不足。推進城鎮(zhèn)化，修繕老舊設施，滿足新進入城鎮(zhèn)居民的公共需求，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。此外，由于基礎設施運營經(jīng)常產(chǎn)生虧損，只能靠財政補貼，從而增加公共財政支出。由于政府財力有限，融資壓力巨大，成為調(diào)動社會資本參與基礎設施建設的主要動因。若PPP方案設計合理，則可調(diào)動此前閑置且正在尋求投資機會的各類社會資本；二是為了提高基礎設施的運行效率。傳統(tǒng)僵化的公共部門往往缺乏提高基礎設施運行效率的激勵機制。社會資本進行投資或取得該領域業(yè)務機會的目標很明確，就是實現(xiàn)利潤最大化，而利潤主要通過提高投資和運營的效率來獲得。如果PPP方案設計合理，就可以吸引社會資本通過提高基礎設施的服務效率來獲得投資回報；三是推動相關領域改革。政府可以將推行PPP模式當作推動相關改革的催化劑，通過實施PPP項目，要求重新審視現(xiàn)行的體制機制框架，重新劃分部門職能，以消除潛在矛盾，并考慮允許社會資本主體參與特定行業(yè)項目，從而推動相關領域改革取得實質(zhì)性突破。
我國有關部門最近出臺針對PPP的各項政策，主要是為了起到引導和規(guī)范的作用。
PPP項目的操作過程比較復雜，牽涉到的利益方也比較多。同時，PPP模式是借鑒西方操作的理念和邏輯，然后結合中國的國情對項目運作模式的創(chuàng)新，不能盲目照搬西方。因此，我們就必須找出適合自己的方式方法，這就需要有專業(yè)指導。
在具體操作過程中，很多地方政府是第一次用這種模式運作項目，缺乏經(jīng)驗。為了不讓地方政府在具體操作過程中走彎路，就必須發(fā)揮國家相關部門專業(yè)機構的作用，對項目實施方案進行專業(yè)的指引。
而且，在國家已經(jīng)發(fā)布的這些政策文件中，可以看到比較關鍵的問題是如何分擔風險和分配利益，這在具體操作中也是比較難以把握和協(xié)調(diào)的。
記者：您剛才說到了分配利益，事實上，政府、投資方和公共產(chǎn)品使用者是PPP項目主要的利益相關者，3者各自利益訴求是什么？如何保證各方，尤其是保證公共產(chǎn)品使用者的利益？
李開孟：政府、投資者和公眾3者利益各不相同，其中公眾利益肯定是需要特別考慮的。
政府的利益訴求就是提供更多、質(zhì)量更好的公共服務產(chǎn)品。在引入社會資本后，政府是否能夠在建設、運營項目的時候改變以往模式，是社會關注的焦點。通過引入社會資本，政府的行為應該更加公開透明，項目運作流程也應更加規(guī)范。而且，通過這一模式，政府能夠引入管理效率較高的專業(yè)團隊，參與政府并不擅長的領域，提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。
社會投資者參與PPP項目，是期望取得一定的投資回報。由于PPP項目多屬于社會公共領域，并且有政府的信用，風險不會太大，因此回報也不能是暴利，而是合理回報，這些都應該在合同中加以限定。
公眾利益是在推動PPP項目的時候，要特別考慮的問題。國家在制定相關政策時，也做了一些特別的考慮。過去出現(xiàn)過一些情況，比如水廠市場化后，水漲價了，老百姓肯定不高興。而在這次國家發(fā)展改革委發(fā)布的文件中，對價格機制都做了明確的規(guī)定，肯定要保護公眾利益。
PPP模式，實際上第三個“P”最重要。政府和社會資本合作，強調(diào)的是合作伙伴關系。政府和投資者選擇一種適合項目的合作模式。這種合作模式要想具有可持續(xù)性，中間不出現(xiàn)大的波動，就必須是各方利益平衡的產(chǎn)物，如果達不到平衡，就會產(chǎn)生失衡，失衡就不具有可持續(xù)性。也就是說，3方的利益都應該有保障，實現(xiàn)共贏。
記者：風險分擔也很重要。
李開孟：是的，而且如何分擔風險也要在專業(yè)論證研究的基礎之上，依靠合同進行約定。
風險和收益是對等的，要通過合同的法律形式，將其權利和義務確定下來。要通過專業(yè)機構的專業(yè)論證的支撐來化解風險，提出可持續(xù)性的風險規(guī)避方案。合同一旦簽訂，就是各方行動的指南，大家都要按合同來執(zhí)行。
多種形式資本進入
記者：社會資本引入的原則是什么？
李開孟：就是剛才講的，利益共享，風險共擔。
記者：如何吸引民營資本進入？
李開孟：在過去，一些民營資本，尤其是小型民營資本，與政府合作難度比較大。國家也一直希望推動民營資本進入公共領域，出臺了很多政策。但由于民營資本擔心無法得到公平對待，因此這些政策的實施效果并不理想。
此次，國家發(fā)展改革委發(fā)布《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，通過合同文本的法律形式，可以讓參與各方建立平等主體的地位，民營資本也能夠獲取合理回報。并且，這些法律賦予的權利，都將通過合同形式固定下來，包括調(diào)價機制、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移機制、退出機制等等，免除社會投資者的顧慮，也是在保護他們的利益。
同時，還需要明確，國務院提出要在7大重點領域吸引社會資本進行投資建設，并推出80個吸引社會資本進入基礎設施領域的重點建設項目，但并不是說這些項目都是PPP項目。社會資本可以采用PPP模式進入基礎設施領域，也可以采取其他方式進入。若采用PPP模式進入，必須首先論證其適應性。
記者：社會資本進來后，政府的位置如何擺正？
李開孟：推進政府和社會資本合作，是十八屆三中、四中全會召開后，在深化市場經(jīng)濟體制改革和推進依法治國的大背景下提出的，不要離開這個背景看問題。
政府和社會資本合作，是政府為社會資本創(chuàng)造平臺、搭建機制。按照改革的趨勢，政府性資金應主要投資于市場不能有效配置資源的領域，而那些凡是市場能夠配置資源的經(jīng)濟社會領域，政府資金都應該退出。
政府資金退出，不是政府退出。政府需要跟社會資本合作，通過體制機制創(chuàng)新，為社會資本的投資搭建平臺，進行政策引導、體制機制的創(chuàng)新。
有些投資項目，光靠其自身盈利，可能無法保證社會資本取得合理回報，不具備市場生存能力。這時候，政府除了要搭建平臺，還要投入資金，具體方式可采用投資補助、經(jīng)營性補貼、購買服務甚至是成立合資公司等。政府投入的資金起到一種引導作用。
今后發(fā)展的方式，無論是政府直接投入資金，還是政府不投入資金，建立合作關系的目的是使社會資本具有合理的回報，來推動公共領域，社會基礎設施項目建設，提高為社會提供公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和效率。
記者：投資者又該如何明確自己的角色？
李開孟：投資者關注投資回報，關注商業(yè)利益，這是理所當然的。但是也要認識清楚PPP項目的特點，不是所有的投資者都適合進入這一領域。
PPP項目涉及基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)、公共服務等，它們不是一般的商業(yè)性項目，具有明顯的政策導向特征，是政府應該做的事情，過去政府自己做，現(xiàn)在通過開放市場，通過體制機制創(chuàng)新鼓勵社會資本來做，或者是政府和社會資本通過建立合作伙伴關系，采用PPP模式由雙方共同做。無論是采用哪種方式來運作，這類項目與一般的商業(yè)性項目會有很大不同。
PPP項目所提供的產(chǎn)品或服務的市場比較穩(wěn)定，因為提供的是社會必須的公共服務，市場風險不大，或者即便有市場風險，可以通過簽訂特殊合同條款來規(guī)避。因此，社會資本的收益也會受到限制，投資者應追求的是穩(wěn)定的合理回報，政府也會保證這一合理回報。
社會投資主體要對自己的投資戰(zhàn)略進行評價，投資者追求的東西和PPP項目的特點是不是一致，愿不愿意接受這種運作方式。有時候，一個PPP項目并不是簡單地由一個社會資本投資者來承擔，可能是投融資的聯(lián)合體，所以要想?yún)⑴c到PPP項目中來，就可能需要尋找合適的合作伙伴。
從滿足社會公眾利益的角度來看，需要參與PPP合作中的社會資本投資主體具備專業(yè)性的管理和運營能力，希望加入PPP項目中的企業(yè)需要有對專業(yè)能力進行培養(yǎng)的意識。
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