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李開孟 | 積極推動在雄安新區(qū)實施第三代PPP
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2018年是雄安新區(qū)成立第二年。“高起點規(guī)劃、高標準建設雄安新區(qū)”是以習近平同志為核心的黨中央對深化京津冀協(xié)同發(fā)展作出的重大決策部署，是千年大計、國家大事。作為全國高質(zhì)量發(fā)展的樣板，雄安新區(qū)在推進基礎設施建設中，應在投融資體制機制上有所創(chuàng)新。2018年11月30日，第二屆雄安新區(qū)投融資發(fā)展論壇在河北金融學院隆重舉辦。來自國務院國資委、國家發(fā)改委等中央部委，以及高等院校、金融機構(gòu)、知名企業(yè)等200多位專家學者參加論壇，圍繞雄安新區(qū)建設發(fā)展相關(guān)的投融資創(chuàng)新、國企改革、金融發(fā)展等主題展開討論。中國國際工程咨詢公司研究中心主任，中國技術(shù)經(jīng)濟學會副理事長兼投融資分會理事長李開孟博士應邀出席論壇，并發(fā)表《積極推動在雄安新區(qū)實施第三代PPP》主旨演講?，F(xiàn)將演講內(nèi)容整理刊發(fā)如下。 積極推動在雄安新區(qū)實施第三代PPP 雄安新區(qū)建設是千年大計、國家大事，建設資金需求很大，不可能完全依賴財政資金。PPP模式被認為是雄安新區(qū)推動投融資模式及基礎設施建設運營模式創(chuàng)新的重要抓手。今天，我想圍繞這個問題談如下四點。 一 國際社會對PPP內(nèi)涵沒有形成統(tǒng)一的理解 雄安新區(qū)推動實施PPP模式，到底應該采用什么樣的PPP模式，這是首先需要思考的問題。事實上，國際上，對PPP模式的內(nèi)涵并沒有形成統(tǒng)一的理解。 英國基礎設施與項目管理局（IPA）認為，PPP模式，如PFI（私人融資計劃）和PF2，是與私營部門簽署的一種長期合同，用于基礎設施項目的設計、建設、融資和運營，具體項目包括新建學校、醫(yī)院、道路、住房、監(jiān)獄、軍事裝備與營房，主要應用于政府付費領域。 世界銀行則認為，各類PPP模式的區(qū)別基于三個方面的特征：一是涉及的資產(chǎn)類型；二是私營部門承擔的具體職責；三是私營方的投資回收方式。 按照歐洲委員會的理解，PPP關(guān)注的是公共服務的采購，而不是資產(chǎn)，重點明確項目的產(chǎn)出而不是投入，考慮項目全生命周期的成果；PPP項目的支付方式，可以是使用者付費（如高速公路通行費）或政府方付費（如可用性付費、影子收費），或兩者的組合（如較低的使用者付費加上公共財政的運營補助）。 經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）認為，PPP模式可以提供的公共服務包括基礎設施資產(chǎn)（諸如橋梁、道路）和社會資產(chǎn)（如醫(yī)院、公用事業(yè)、監(jiān)獄）。 聯(lián)合國歐經(jīng)會則提出新一代PPP的概念，要求確保在所有利益相關(guān)方中，將“人”放在首位，聚焦于提升各類社區(qū)的生活品質(zhì)，特別是那些通過創(chuàng)造本地和可持續(xù)的工作機會，與貧困抗爭的社區(qū)；與饑餓抗爭改善生活、提升性別平等、為所有人提供水、能源、交通和教育的社區(qū)；以及那些提升社會凝聚力、公正性并反對所有形式的與人種、種族、信仰和文化相關(guān)的歧視的社區(qū)。必須提高規(guī)模、速度并讓更多的人可以用付得起的價格得到更好的服務。 二 PPP存在三種基本類型 既然大家對PPP模式的內(nèi)涵沒有達成共識，在雄安新區(qū)到底應該采用什么類型的PPP模式？實際上，公共部門和私營部門合作的思想和理念可以追溯到很久的歷史。尤其是使用者付費的特許經(jīng)營模式，在歐洲已有超過100年的歷史。這些實踐為當代PPP模式的形成，積淀了重要的基礎。 我們強調(diào)雄安新區(qū)的建設，僅依靠政府不行，完全依靠市場也不行，因此必須加強政府和社會資本的合作。但是，不能認為凡是公共部門與私營部門的合作，都屬于PPP模式。但是，這些合作模式的經(jīng)驗總結(jié)，為理解當代PPP模式的內(nèi)涵及其演化路徑積累了基礎。 特許經(jīng)營等模式為現(xiàn)代PPP概念的形成提供了重要基礎。從當代PPP概念的形成及演進過程看，以PFI模式為基礎所形成的PPP，我把它叫做第一代PPP。 PFI模式的提出，以及在此基礎上正式出現(xiàn)的PPP概念，在當代PPP模式的演進中具有里程碑意義，形成了“平等合作、利益共享、風險分擔、長期伙伴”的PPP模式核心理念，構(gòu)建了物有所值評價（Value for Money）等分析工具，對當代PPP概念的形成做出了重大貢獻。因此，我將PFI稱為第一代PPP，也叫“資金為先PPP”（money-first PPPs），強調(diào)Value for Money及財政資金如何更有效地使用。 不能將所有類型的PPP模式均視為PFI模式，不能要求所有類型的PPP項目都按照PFI模式的要求開展物有所值評價（Value for Money Assessment）等工作。在實踐中，PFI模式的有效使用，受到各種條件的限制，在世界上任何國家都沒有得到大規(guī)模地推廣應用。英國20多年所實施的PFI項目僅700多個。尤其是在廣大發(fā)展中國家和中低收入國家，財政資金匱乏。在此基礎上通過以PFI模式為基礎的PPP模式實現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展目標”，其使用空間將非常有限。 聯(lián)合國歐經(jīng)會提出的新一代PPP模式，叫“以人為先PPP”（people-first PPP），強調(diào)Value for People，是不同于PFI模式的新一代PPP，強調(diào)以PPP模式來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，稱為“第三代”PPP。 新一代PPP的5個評估指標：（1）經(jīng)濟效果（Economic effectiveness）；（2）公平進入（Access and equity）；（3）環(huán)境可持續(xù)性（Environmental Sustainability）；（4）可復制性（Replicability）；（5）相關(guān)者的介入（Stakeholder engagement）。 聯(lián)合國歐經(jīng)會提出開發(fā)影響力投資工具（impact investment tool）的設想，提出對于影響力投資項目，要考慮三個指標： （1）意愿導向（Intent）項目參與方是否愿意通過其項目實現(xiàn)環(huán)境及社會影響效果（extent to which parties to the project intend to achieve environmental and social impact from their project）； （2）可驗證（Verification）：這些效果能否進行驗證（the impacts/outcomes are in fact able to be verified）； （3）投資地區(qū)（Location）：能否將項目的投資布局到社會發(fā)展面臨著最大挑戰(zhàn)，因此能夠最大程度地對當?shù)厣鐣l(fā)展做出最大貢獻的地區(qū)（the locations of projects can make the greatest contribution to social development if they are in countries where the development challenges are the greatest）。 PPP模式的使用中應該采取什么模式，必須考慮當?shù)氐膶嶋H需求。對于很多國家和地區(qū)而言，尤其是廣大發(fā)展中國家的實際需求，就是促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。只有經(jīng)濟發(fā)展了，很多社會問題才能得到有效解決。 沒有經(jīng)濟發(fā)展成果的實現(xiàn)，以人為先PPP模式的實施就會缺乏基礎。因此，我提出在推動從money-first PPP（PFI）模式向people-first PPP的轉(zhuǎn)換過程中，不能忽視其中的一個重要環(huán)節(jié)，就是推動實施economy-first PPP“經(jīng)濟為先PPP”，強調(diào)Value for Economy評價。從而構(gòu)建出“三代PPP”的理論框架。 第二代PPP的出現(xiàn)，來源于三大基礎：（1）PFI模式所包含的現(xiàn)代PPP核心理念；（2）特許經(jīng)營模式所形成的使用者付費等經(jīng)營模式；（3）經(jīng)濟發(fā)展的訴求所推動的模式創(chuàng)新。 這種模式強調(diào)私營部門投資于基礎設施項目所獲得的回報，不是依賴于財政資金，而是通過市場化運作，利用使用者付費及價格機制，將PPP模式作為促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要工具。 第三代PPP模式的出現(xiàn)，來源于三大基礎（Foundation）：（1）PFI模式所包含的現(xiàn)代PPP核心理念；（2）特許經(jīng)營模式形成的使用者付費等經(jīng)營模式；（3）實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）的訴求所推動的模式創(chuàng)新，將PPP作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的創(chuàng)新工具。 第二代PPP和第三代PPP均將PFI和特許經(jīng)營視為其形成基礎，這是這兩代PPP模式形成的共同基礎。二者的不同之處在于，第二代PPP模式強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的目標導向，第三代PPP模式則強調(diào)可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先的目標導向。 無論是“資金為先PPP”（money-first PPPs）、“經(jīng)濟為先PPP”（economy-first PPP）還是“以人為先PPP”（people-first PPP），PPP項目的實施都要考慮資金使用、經(jīng)濟發(fā)展、社會效果、環(huán)境影響等因素。 但是，各個地區(qū)在不同的發(fā)展階段，人們的實際訴求會存在很大不同，各個目標的優(yōu)先次序就會存在差別。我曾經(jīng)講過，對于人均GDP已經(jīng)達到5萬美元的國家的人們，與人均GDP僅500美元的國家的人們，他們的所思所想是很不一樣的。我們必須正視這個客觀現(xiàn)實。 在推動PPP模式向可持續(xù)發(fā)展目標的演進中，要研究其內(nèi)在規(guī)律，包括不同國家及其發(fā)展的不同階段對推動PPP模式的內(nèi)在訴求所存在的區(qū)別，重視“經(jīng)濟為先”PPP模式的發(fā)展，從而為以人為先PPP模式的實現(xiàn)奠定堅實基礎。 要正視不同國家，不同地區(qū)，不同投資者推動實施PPP模式目標導向及優(yōu)先次序存在差異，三種PPP模式?jīng)]有優(yōu)劣之分，不是相互替代的關(guān)系，且將長期共同存在。在推動三代PPP模式健康發(fā)展中，不是讓第二代PPP取代第一代PPP，也不是要讓第三代PPP取代第一代和第二代PPP。我們不可能做到讓所有的PPP項目都能達到以人為先PPP（people-first PPP）的標準。 應該在承認差異的基礎上，促進第一代和第二代PPP模式的健康發(fā)展，為第三代PPP模式的發(fā)展打下更加寬廣的基礎，并引導推動更多的PPP項目符合“以人為先”及可持續(xù)發(fā)展目標的標準，使PPP模式成為實現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程的重要工具。 三 雄安新區(qū)應該聚焦實施第三代PPP 這要從雄安新區(qū)的發(fā)展定位談起。雄安新區(qū)堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能完善的組團式城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu),布局疏密有度、水城共融的城市空間。堅持中西合璧、以中為主、古今交融，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，保留中華文化基因。塑造中華風范、淀泊風光、創(chuàng)新風尚的城市風貌。通過承接符合新區(qū)定位的北京非首都功能疏解，積極吸納和集聚創(chuàng)新要素資源，高起點布局高端高新產(chǎn)業(yè)，建設實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。 雄安新區(qū)堅持以人民為中心、注重保障和改善民生，建設優(yōu)質(zhì)共享的公共服務設施，提升公共服務水平，增強新區(qū)承載力、集聚力和吸引力，打造宜居宜業(yè)、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化新城。加快建立連接雄安新區(qū)與京津及周邊其他城市、北京新機場之間的軌道交通網(wǎng)絡，打造便捷、安全、綠色、智能交通體系。建立健全大數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，打造具有深度學習能力、全球領先的數(shù)字城市。按照綠色、智能、創(chuàng)新要求，推廣綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營模式，使用先進環(huán)保節(jié)能材料和技術(shù)工藝標準進行城市建設，營造優(yōu)質(zhì)綠色市政環(huán)境。雄安新區(qū)還要牢固樹立和貫徹落實總體國家安全觀，形成全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系，建設安全雄安。 雄安新區(qū)建設任務重，融資需求大。因此，應該探索多種融資渠道和方式。PPP模式的特點是強調(diào)利益共享、風險分擔、平等合作，伙伴關(guān)系，是國際通用的基礎設施投融資及項目運作模式，理應成為雄安新區(qū)基礎設施項目融資的重要方式。 雄安新區(qū)建設不僅是資金需求的問題，而且社會各界對其高質(zhì)量發(fā)展及模式創(chuàng)新提出了更高要求。資金的籌措方式影響和決定著項目運作方式和治理結(jié)構(gòu)。在PPP模式應用領域的創(chuàng)新，有利于推動雄安新區(qū)機制改革和模式創(chuàng)新。雄安新區(qū)采用傳統(tǒng)融資模式，全部依靠政府財政資金投資不現(xiàn)實。采用PPP模式，依靠財政兜底的政府購買服務的傳統(tǒng)PPP模式同樣不現(xiàn)實。 雄安新區(qū)擬采用的PPP模式，對于財政必須承擔支付責任的領域，可以適當采用第一代PPP模式。但不能過度依賴第一代PPP模式。即便是采用第一代PPP模式，也應該是真正的第一代PPP。 中央給于雄安新區(qū)很高的定位，建設雄安新區(qū)的目的不是為了GDP，不是為了國家再重建一個新的經(jīng)濟增長引擎和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的又一個經(jīng)濟增長極。因此， 雄安新區(qū)的PPP模式，同樣不能指望過度依賴第二代PPP模式。 中央對雄安發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃思路的定位，更加強調(diào)綠色、創(chuàng)新、環(huán)保、低碳、安全等理念，與第三代PPP的理念及目標訴求非常契合。因此，雄安新區(qū)的PPP模式應用，應高度重視探索、實踐和發(fā)展第三代PPP模式。 中央對雄安新區(qū)基礎設施項目建設的具體運作模式，不設置條條框框，鼓勵大膽探索，進行模式創(chuàng)新。因此，將實施第三代PPP模式作為雄安新區(qū)基礎設施建設PPP模式應用的戰(zhàn)略重點及指導原則，將會得到政策支持。 雄安新區(qū)應借助目前中央所賦予的職能，用好難得的機遇，探索第三代PPP模式在我國推廣應用的示范項目，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗及政策措施，為推動PPP模式在中國的健康發(fā)展提供“雄安模式”、“雄安經(jīng)驗”、“雄安案例”。 四 雄安實施第三代PPP模式的具體路徑 一是避免出現(xiàn)錯誤的政策導向 主要應避免出現(xiàn)如下問題：（1）用“政府采購”統(tǒng)領全部PPP制度體系的構(gòu)建；（2）將PPP引導到社會投資人爭奪各種具體業(yè)務；（3）將PPP作為躲避招標承攬具體業(yè)務的工具；（4）利用行政權(quán)力強制和全面實施PPP模式；（5）鼓勵地方政府與其所屬平臺公司可以采用PPP模式進行合作；（6）鼓勵財政資金以社會資本的名義參與當?shù)豍PP項目運作；（7）以可用性付費的名義變相實施加長版BT模式；（8）以可行性補貼的名義導致財政資金大量無節(jié)制地投入；（9）以表面化的財政承受能力論證掩蓋事實上的財政支出風險；（10）以部門分工亂象擾亂正常有序的公共治理體系。 二是要避免PPP項目實際運作層面可能出現(xiàn)的問題 在實踐中，應盡可能地避免出現(xiàn)如下傾向：（1）“項目融資” 演變成為事實上的政府融資和國企融資；（2）“股權(quán)投資”演變?yōu)楦鞣N形式的名股實債；（3）“長期投資”演變成為各種形式的短期融資；（4）“去杠桿”演變?yōu)楦鞣N加杠桿的創(chuàng)新工具；（5）“私營融資”演變?yōu)樘兹∝斦a貼的工具；（6）“政府采購”演變成為躲避項目論證的工具；（7）“嚴控預算”演變?yōu)橥黄祁A算約束的創(chuàng)新工具；（8）“公共服務”演變成為躲避持續(xù)運營的工具；（9）“專業(yè)咨詢”成為項目闖關(guān)及套取財政資金的工具；（10）“深化改革” 成為拖延改革的創(chuàng)新工具。 三是分類規(guī)劃界定基礎設施項目運作 1.嚴格控制財政資金的使用范圍 對于不屬于基礎設施建設和公共服務提供的純商業(yè)性項目，或者能夠完全進行市場化運作的基礎設施建設項目，均不得以獎補資金、政府專項投資、轉(zhuǎn)移支付等任何名義進行財政資金投入，不能再繼續(xù)以PPP的名義爭取各種財政資金的支持，要嚴格限制財政資金的支出范圍，將財政資金用在刀刃上。 財政資金的介入要分析其必要性和可行性，要開展基于公共理財?shù)慕?jīng)濟費用效益分析或費用效果分析，對財政資金使用的經(jīng)濟合理性進行判斷，確保使用納稅人資金具有適當性。 2.繼續(xù)用好項目運作傳統(tǒng)模式 對于確實需要財政資金投入的基礎設施項目，要充分發(fā)揮傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務模式的主導作用。從西方市場經(jīng)濟國家?guī)装倌昊A設施運作和公共服務提供的實踐經(jīng)驗看，將財政資金交給公共部門使用是主流方式，不能強調(diào)要強制使用或全面實施PPP模式，同時也不能以“公-公合作”的名義將傳統(tǒng)模式運作的項目生硬地扣上PPP的帽子。 對于公共部門提供公共服務的傳統(tǒng)模式，要積極推動全面深化公共部門自身的體制機制改革，提升公共部門的現(xiàn)代治理水平和能力，確保公共服務提供的專業(yè)化、高效率和低成本。公共部門按照政府部門的要求提供公共服務，出現(xiàn)問題應由政府部門承擔責任，接受社會公眾監(jiān)督。公共部門提供公共服務所使用的財政資金，不屬于PPP 項下的財政資金支出范圍。 3.大力發(fā)展非政府付費類PPP模式 對于出現(xiàn)政府失靈（傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務模式難以有效運作）或市場失靈（完全推向市場難以有效提供公共服務）的基礎設施項目領域，如果必須采用PPP模式，應盡可能地挖掘多元化的PPP項目投資回報渠道，鼓勵采用財政資金不介入的特許經(jīng)營運作模式，盡可能地不用，或者是減少財政資金投入。 不應將PPP項目的投資回報壓在財政資金的補貼上面，更不要進行財政無限兜底、明股實債等操作，不能將PPP作為套取財政資金補貼的一種操作工具。 4.完善政府付費類PPP項目的科學論證 讓物有所值評價工作本身真正能夠物有所值。對于必須采用政府購買服務類型的PPP項目，應做好基于PSC分析的物有所值評價。 要完善評價方法，提高評價質(zhì)量，確保物有所值評價工作本身不走過場，要發(fā)揮其促進降低PPP項目財政支出的作用，確保這項工作本身能夠體現(xiàn)物有所值。 對于既有使用者付費又有政府付費的PPP項目，不應再繼續(xù)以“可行性缺口補助”的名義為保證社會資本方取得合理回報，通過倒算所謂的“可行性缺口補貼”對項目進行無節(jié)制的補助。 要通過競爭程序盡可能采用能夠降低財政補貼的PPP項目實施方案，要鼓勵社會資本方主要通過挖掘其他商業(yè)機會和回報渠道，確保自身投資能夠回收，而不是將主要精力集中于以“可行性缺口補助”的錯誤導向來無節(jié)制地套取財政資金方面。 四 是推動第一代PPP轉(zhuǎn)向第二代 我國目前基于對第一代PPP的認知而制定的PPP制度體系，包括要求所有類型PPP項目都應進行“一方案兩論證”的專業(yè)審查，都要納入政府采購的框架體系，已經(jīng)嚴重制約PPP模式在我國的健康發(fā)展。因此，社會各界應盡快達成共識，積極推動第一代PPP轉(zhuǎn)向第二代PPP。 第二代PPP要求更加重視充分發(fā)揮市場機制的作用，要求主要向市場而不是向財政要投資回報，要求減少財政資金的過度介入，推動投融資體制深化改革，完善價格形成機制，轉(zhuǎn)變政府職能，開啟基礎設施投融資建設領域的系統(tǒng)化改革。 要認真研究推動基礎設施領域價格及收費制度的深化改革，研究PPP項目構(gòu)建多元化投資回報機制的配套政策，大力發(fā)展市場化的融資手段，完善SPV治理結(jié)構(gòu)，推動政府職能出現(xiàn)實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。 對于必須由政府付費的PPP領域，應充分明確政府的責任與職能，通過政府付費的方式保證這類基礎設施項目的建設和運營，杜絕可能出現(xiàn)的公眾二次納稅，并保障社會公眾的最根本權(quán)益。 要明確基于PFI模式的VfM、PSC等分析工具的適用范圍和應用標準，提升政府部門的公共理財能力，推動實施基于責權(quán)發(fā)生制的政府長期預算編制體系，發(fā)揮財政資金服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的根本目的。 五是引領推動實施第三代PPP 雄安新區(qū)之所以被視為“千年大計、國家大事”，就是因為將其定位為國家高質(zhì)量發(fā)展的樣板工程。貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，不僅與聯(lián)合國倡導的以人為本和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的要求非常契合，更是雄安新區(qū)今后推動基礎設施投融資體制機制改革創(chuàng)新必須回答的問題。 探索實施作為“可持續(xù)發(fā)展工具”的第三代PPP，應納入雄安新區(qū)基礎設施投融資模式創(chuàng)新頂層設計的核心內(nèi)容。要在更高的層面來理解和完善雄安新區(qū)PPP制度體系，從全局的視角完善雄安新區(qū)未來的PPP模式推廣路徑，形成更多共識。 基于PPP在我國當前發(fā)展的實際情況，雄安新區(qū)推廣應用PPP的總體思路應該是，總結(jié)第一代PPP模式在全國各地推廣應用的經(jīng)驗教訓，大力推動轉(zhuǎn)向第二代PPP，并在此基礎上，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念為導向，結(jié)合雄安實際，借鑒國際經(jīng)驗，積極推動轉(zhuǎn)向第三代PPP的實踐。 雄安新區(qū)PPP模式的創(chuàng)新探索，要以綠色及可持續(xù)發(fā)展為導向，結(jié)合各種綠色金融工具的應用，研究探索雄安新區(qū)新一代PPP模式應用的思路、辦法和舉措，發(fā)揮在全國層面的引領和示范作用，形成具有國際影響力的新一代PPP典型示范案例，將第三代PPP模式的探索應用作為推動雄安新區(qū)基礎設施投融資體制機制改革創(chuàng)新的重要抓手。 | |||||