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2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟實力、區(qū)域競爭力顯著增強，已具備建成國際一流灣區(qū)和世界級城市群的基礎(chǔ)條件，并提出建設(shè)世界級機場群?；浉郯拇鬄硡^(qū)規(guī)劃對城市群和機場群建設(shè)提出了新的要求，也將對區(qū)域航空業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。本文通過分析粵港澳大灣區(qū)機場群及航空運輸發(fā)展情況，并參考國內(nèi)外機場群及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況，提出了大灣區(qū)機場群建設(shè)發(fā)展的相關(guān)建議。

一、粵港澳大灣區(qū)機場群發(fā)展情況

粵港澳大灣區(qū)包括2個特別行政區(qū)和珠三角地區(qū)9個城市：香港、澳門特別行政區(qū)，廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市和肇慶市，總面積5.6萬平方公里，總?cè)丝诩s7000萬人，是我國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)現(xiàn)有7個民用運輸機場，分別為：香港國際機場、澳門國際機場、廣州白云機場、深圳寶安機場、珠海金灣機場、佛山沙堤機場、惠州平潭機場。2018年粵港澳大灣區(qū)7個運輸機場實現(xiàn)旅客吞吐量2.15億人次、貨郵吞吐量832萬噸，分別占全國總量的16%和38%。大灣區(qū)機場群中香港、廣州和深圳3個大型國際樞紐機場占據(jù)主導(dǎo)地位，2018年3大機場的客運和貨運總量分別占區(qū)域的90%和99%。其中，香港機場實現(xiàn)旅客吞吐量7470萬人次、貨郵吞吐量512萬噸，分別占區(qū)域總量的35%和61%；廣州機場實現(xiàn)旅客吞吐量6972萬人次、貨郵吞吐量189萬噸，分別占區(qū)域總量的32%和23%；深圳機場實現(xiàn)旅客吞吐量4935萬人次、貨郵吞吐量122萬噸，分別占區(qū)域總量的23%和15%。此外，珠海機場近年來在區(qū)域機場體系中的地位逐步提升，2018年旅客吞吐量突破1000萬人次，占區(qū)域總量的比例從2009年的1%上升至5%。大灣區(qū)各機場航空業(yè)務(wù)量及區(qū)域占比情況如表1和圖1所示。

表1  2018年粵港澳大灣區(qū)各機場航空業(yè)務(wù)量

注：數(shù)據(jù)引自中國民用航空局2018年民航機場生產(chǎn)統(tǒng)計公報

圖1 2018年粵港澳大灣區(qū)各機場客運量及區(qū)域占比

近年來，粵港澳大灣區(qū)機場群基礎(chǔ)設(shè)施保障能力不斷提升，航線網(wǎng)絡(luò)進一步拓展，航空運輸保持了持續(xù)較快發(fā)展態(tài)勢。近十年來，大灣區(qū)內(nèi)主要機場尤其是香港、廣州和深圳機場保持了長期穩(wěn)定增長，旅客吞吐量年均增速分別為5.5%、7.3%和8.1%，貨郵吞吐量年均增速分別為4.8%、7.9%和8.0%。香港機場客貨運量居大灣區(qū)首位，自2010年以來貨運量持續(xù)保持全球第一，是全球最繁忙的國際航空貨運機場。

圖2 2010~2018年粵港澳大灣區(qū)三大機場旅客吞吐量增長率

二、粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃對航空運輸?shù)挠绊懛治?/strong>

機場群的建設(shè)發(fā)展需要城市群在經(jīng)濟總量、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地面交通等方面提供全面支撐，得益于粵港澳大灣區(qū)良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，以及“一帶一路”合作倡議、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實施，大灣區(qū)經(jīng)濟社會仍將保持較好的發(fā)展勢頭?；浉郯拇鬄硡^(qū)規(guī)劃對航空運輸?shù)挠绊懼饕w現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）經(jīng)濟仍將較快增長，航空市場仍有較高增長潛力?；浉郯拇鬄硡^(qū)地處我國沿海開放前沿，是我國經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)最好，高端生產(chǎn)要素最密集，國際化程度最高，國內(nèi)和國際市場需求最大的地區(qū)。2018年粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟總量約1.64萬億美元，以占全國5%的人口和0.6%的國土面積，創(chuàng)造了全國12%經(jīng)濟總量，人口集聚的經(jīng)濟效益十分顯著。近年來，大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，促使先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展不斷強化，尤其是旅游業(yè)、金融業(yè)、會展業(yè)和商務(wù)服務(wù)等高端服務(wù)業(yè)實現(xiàn)了快速增長，將成為吸引國內(nèi)外高端客流的重要集聚區(qū)，區(qū)域航空市場需求仍將持續(xù)快速增長，同時對航空運輸服務(wù)質(zhì)量和產(chǎn)品多樣化的要求也逐步提高。

（二）人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化率相對穩(wěn)定，為航空市場提供基礎(chǔ)保障。2018年粵港澳大灣區(qū)總?cè)丝?114萬人，人口密度達1268人/平方公里，超過紐約灣區(qū)（1161人/平方公里）和東京灣區(qū)（1192人/平方公里），同時考慮到近年來粵港澳大灣區(qū)流動人口增速已開始下降，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟和人口布局及其演化趨勢分析，未來一段時期內(nèi)粵港澳大灣區(qū)總?cè)丝趯⒅饾u進入相對穩(wěn)定期，預(yù)測未來總?cè)丝趯⑦_到8000萬人左右。從城鎮(zhèn)化率方面看，2018年大灣區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達到87.5%，已進入相對穩(wěn)定階段。較高的人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化率，為大灣區(qū)航空需求市場提供基礎(chǔ)保障。

（三）區(qū)域一體化程度將持續(xù)提高，促進航空業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要發(fā)揮香港－深圳、廣州－佛山、澳門－珠海強強聯(lián)合的引領(lǐng)帶動作用，深化港深、澳珠合作，加快廣佛同城化建設(shè)。從當前區(qū)域發(fā)展格局來看，廣佛肇、深莞惠和珠中江三大都市區(qū)中，廣佛肇、深莞惠都市區(qū)發(fā)育相對成熟，隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的持續(xù)推進，珠海有望與澳門實現(xiàn)一體化發(fā)展，推動珠中江都市區(qū)快速發(fā)展。香港、澳門、廣州和深圳四大中心城市將作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎，促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補和分工協(xié)作，區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)協(xié)同水平和基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平將持續(xù)提升，為航空業(yè)協(xié)調(diào)有序發(fā)展創(chuàng)造條件。

（四）對外聯(lián)系輻射不斷加強，有利于擴大航空市場空間。從全球格局來看，粵港澳大灣區(qū)不僅是東亞經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域之一，也是“一帶一路”建設(shè)的重要支撐，將不斷深化與東南亞、南亞等海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、經(jīng)貿(mào)合作及人文交流?；浉郯拇鬄硡^(qū)也將輻射帶動泛珠三角區(qū)域發(fā)展，實現(xiàn)與海峽西岸城市群和北部灣城市群聯(lián)動發(fā)展，深化與中南地區(qū)和長江中游地區(qū)的合作交流，加強對西南地區(qū)的輻射帶動作用。隨著粵港澳大灣區(qū)對外開放水平提高，與國內(nèi)其它區(qū)域以及國際主要市場的經(jīng)濟聯(lián)系不斷加強，將有效擴大航空運輸?shù)氖袌隹臻g。

三、國內(nèi)外機場群發(fā)展比較

（一）國內(nèi)三大機場群比較。我國現(xiàn)有京津冀、長三角和粵港澳三大機場群，2018年三大機場群共完成旅客吞吐量6.08億人次、貨郵吞吐量1642萬噸，分別占全國總量的45%和75%。其中，京津冀地區(qū)9個機場，實現(xiàn)旅客吞吐量1.45億人次、貨郵吞吐量241萬噸（占全國的11%、11%）；長三角地區(qū)23個機場，實現(xiàn)旅客吞吐量2.48億人次、貨郵吞吐量569萬噸（占全國的18%、26%）；粵港澳大灣區(qū)7個機場，完成旅客吞吐量2.15億人次、貨郵吞吐量832萬噸（占全國的16%、38%）。

圖3 我國三大機場群航空業(yè)務(wù)量在全國總量占比

京津冀機場群以北京首都機場占絕對主導(dǎo)，旅客吞吐量全球排名第二，目前隨著北京大興機場的投運，已初步形成雙樞紐引領(lǐng)模式。長三角機場群數(shù)量較多，以上海浦東和虹橋機場占據(jù)主導(dǎo)地位，浦東機場貨郵吞吐量全球排名第三，落后于香港機場。在三大城市群中，粵港澳大灣區(qū)面積最小、人口最少，2018年人均GDP 2.33萬美元，遠超長三角和京津冀地區(qū)，是我國最具經(jīng)濟活力的城市群，在航空運輸上表現(xiàn)為以最少機場數(shù)完成三大城市群最高的航空貨運量。

（二）國際大灣區(qū)機場群比較。國際上以美國紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和日本東京灣區(qū)為主的世界三大灣區(qū)已發(fā)展較為成熟。紐約灣區(qū)機場群共5個機場，以肯尼迪、紐瓦克和拉瓜迪亞3個大型機場為主，2018年完成旅客吞吐量1.36億人次。舊金山灣區(qū)形成了以舊金山、奧克蘭和圣荷塞3個機場為主的機場群，2018年共完成旅客吞吐量約0.83億人次。東京灣區(qū)機場群以東京羽田、成田2個機場為主，2018年共完成旅客吞吐量1.3億人次。

從世界范圍來看，粵港澳大灣區(qū)人口規(guī)模超過其他三大灣區(qū)，2018年經(jīng)濟總量已超過舊金山灣區(qū)，與紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)相當，但人均GDP遠低于其他三大灣區(qū)，僅為東京灣區(qū)的58%、紐約灣區(qū)的28%和舊金山灣區(qū)的23%，區(qū)域經(jīng)濟和航空市場還有較大增長空間。2018年粵港澳大灣區(qū)香港、廣州和深圳3大機場旅客吞吐量均進入全球排名前50位（分別位于第8位、13位和32位），三大機場客運量為1.94億人次；其他三大灣區(qū)中肯尼迪和紐瓦克機場分別位于第22位和40位，舊金山、東京羽田機場分別位于第25位和5位，粵港澳大灣區(qū)航空旅客規(guī)模已超過其他三大灣區(qū)，具備建設(shè)世界級機場群的良好市場基礎(chǔ)。

在國際航線網(wǎng)絡(luò)和航空樞紐構(gòu)建方面，2018年香港機場國際航點約170個，國際旅客量占機場的80%，國際航線網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建較為完善。而廣州、深圳機場國際航點分別約90個和50個，國際旅客量分別僅占各機場的24%和10%，在國際通達能力等方面與世界一流航空樞紐還存在較大差距，國際競爭力有待增強。

四、粵港澳大灣區(qū)機場群存在的主要問題

隨著粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，航空運輸需求顯著提升，機場群的發(fā)展也存在基礎(chǔ)設(shè)施、空域資源、地面交通、土地供給和管理機制等多方面的制約。

（一）機場發(fā)展協(xié)同機制有待強化。粵港澳大灣區(qū)具有“一國、兩制、三個關(guān)稅區(qū)”的特點，并且香港、澳門、深圳、廣州和珠海五個機場分屬四個管理機構(gòu)，分別為香港機場管理局、澳門特區(qū)政府、深圳市國資委和廣東省國資委，各機場由于產(chǎn)權(quán)主體不同、空管體制差異和關(guān)稅政策等因素，機場間缺乏有效協(xié)同和合理分工。隨著航空運輸業(yè)的快速發(fā)展，大灣區(qū)內(nèi)三大主要樞紐機場的客貨運量已超過區(qū)域總量的90%，各機場之間的市場競爭尤為激烈，在監(jiān)管機制、航線網(wǎng)絡(luò)、航權(quán)安排和資金支持等方面缺乏有效合作機制。大灣區(qū)內(nèi)部競爭與分歧不利于協(xié)同機制的構(gòu)建，進而影響機場群的建設(shè)發(fā)展。

（二）空管協(xié)調(diào)機制尚未健全?；浉郯拇鬄硡^(qū)機場密集，整個地區(qū)機場布局主要集中在區(qū)域半徑約150公里范圍內(nèi)，在有限范圍內(nèi)分布著多個民用運輸機場、通用機場和軍用機場，空域資源緊張，有限的空域資源與巨大的航空運輸需求不相適應(yīng)，且空域結(jié)構(gòu)不盡合理，存在軍民航運行沖突嚴重、大型機場之間運行相互影響、多個管制主體和管制標準不統(tǒng)一等問題。受目前行政區(qū)劃及管制體制限制，沒有形成機場群統(tǒng)一管制、統(tǒng)一調(diào)配的終端模式，空域資源利用仍沒有達到最優(yōu)化。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施保障能力不足?；浉郯拇鬄硡^(qū)是我國飛行最繁忙的區(qū)域之一，隨著航空需求快速增長和高度聚集，各主要機場基礎(chǔ)設(shè)施面臨較大的容量飽和壓力，處于基本滿負荷甚至超負荷運行狀態(tài)。香港機場現(xiàn)有2條跑道，2018年飛機日均起降量達到1173架次，機場設(shè)施容量已經(jīng)飽和；廣州和深圳機場分別有3條和2條跑道，日均起降量分別為1308架次和975架次，飛行區(qū)容量趨于飽和，并且在國際航班、口岸功能和中轉(zhuǎn)服務(wù)等方面保障能力不足；而惠州和佛山機場為軍民合用機場，民航業(yè)務(wù)發(fā)展受限，日益增長的航空需求與基礎(chǔ)設(shè)施滯后的矛盾凸顯。

五、粵港澳大灣區(qū)機場群建設(shè)發(fā)展的建議

隨著粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)快速增長，大灣區(qū)航空運輸將面臨新的發(fā)展機遇。為實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃建設(shè)國家戰(zhàn)略目標，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理和功能協(xié)調(diào)的機場群體系，需要在整合空地資源和建立有效協(xié)調(diào)機制等方面進行不斷探索和實踐。

一是合理確定機場功能定位，形成各有側(cè)重的發(fā)展模式。根據(jù)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和民航需求增長的總體特征和趨勢，需明確各既有機場和擬建機場的關(guān)系和功能定位，打造分工合理、市場定位清晰的區(qū)域機場群，有效應(yīng)對需求總量增長和運輸服務(wù)多樣化需求。根據(jù)大灣區(qū)機場群航空運輸發(fā)展情況，機場群可分為三個層級，分別為香港、廣州和深圳大型國際樞紐機場，珠海和澳門區(qū)域樞紐機場，佛山和惠州非樞紐機場，各層級之間機場應(yīng)差異化定位，同層級機場適度錯位發(fā)展，減少同質(zhì)化競爭，特別要做好三個大型國際樞紐機場的發(fā)展定位研究，形成互利共贏的發(fā)展格局。根據(jù)大灣區(qū)各主要城市聯(lián)動發(fā)展定位，機場群又可分為三個組團，分別為香港、深圳和惠州機場組團，廣州和佛山機場組團，澳門和珠海機場組團，各組團內(nèi)機場應(yīng)實現(xiàn)功能互補，樞紐和支線機場有機銜接，形成各有側(cè)重的航空商業(yè)運行模式，推進區(qū)域航空運輸協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是加強空管協(xié)作，提升空域資源使用效率。粵港澳大灣區(qū)涉及我國大陸、香港和澳門三種體制，空域結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，機場群的建設(shè)需加強空域協(xié)調(diào)和空管協(xié)作，提高空域資源使用效率和空管保障能力。對現(xiàn)行終端結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，將廣州和珠海終端區(qū)進行整合，有條件時將香港終端區(qū)納入統(tǒng)一終端，最終實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一大終端管制，統(tǒng)籌使用航線資源，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)配和指揮，提高管制效率和飛行安全，形成與北京和上海終端區(qū)相匹配的全國第三大終端管制區(qū)，真正建成與紐約和東京等國際終端區(qū)相一致的、區(qū)域多機場體系終端體系。以滿足遠景發(fā)展需求為目標，立足于空管新技術(shù)和空域管制新技術(shù)發(fā)展，推進周邊干線航路航線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整，為區(qū)域航空運輸留出發(fā)展空間。

三是統(tǒng)籌區(qū)域機場資源，提升運輸保障能力?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)軍民航機場聚集，受歷史和地域條件限制，區(qū)域機場主要集中在半徑約150公里范圍內(nèi)，布局不盡合理。為解決好大灣區(qū)機場運行矛盾，應(yīng)在綜合分析區(qū)域經(jīng)濟社會、地理條件和空域條件等基礎(chǔ)上，對各類機場規(guī)劃進行統(tǒng)籌研究，適時對布局進行優(yōu)化完善。從民用機場布局來看，珠三角地區(qū)9市中東莞、中山、江門和肇慶4市沒有運輸機場，尤其是江門、肇慶2市航空出行便利性有待加強。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出支持香港機場第三跑道建設(shè)和澳門機場改擴建，實施廣州、深圳等機場改擴建。目前各大機場改擴建項目已開始啟動，在既有機場設(shè)施能力提升的同時，需進行民航運輸能力的長遠謀劃。

四是創(chuàng)新機場群管理模式，促進一體化融合發(fā)展。機場群建設(shè)是系統(tǒng)工程，需按照共商共建共享的原則，探索建立全面系統(tǒng)的運行協(xié)調(diào)機制。珠三角五大機場聯(lián)席會議機制已運行多年，可在此基礎(chǔ)上，整合軍民航和地方政府等各參與主體的力量，設(shè)立大灣區(qū)管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、航線網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、航權(quán)航班安排、通關(guān)和扶持政策等；在符合實際國情的基礎(chǔ)上，借鑒吸收香港民航先進的監(jiān)管政策和運營經(jīng)驗，提升內(nèi)地機場運營管理和服務(wù)水平。加快推動以機場為核心的綜合交通集疏運體系建設(shè)，注重機場與干線鐵路、城際鐵路和城市軌道等交通方式的銜接，突破各種交通方式的行業(yè)管理壁壘，加強空地聯(lián)運，提升機場群整體效益。