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【摘要】境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)是落實“一帶一路”倡議的重要節(jié)點、境實現(xiàn)國際產(chǎn)能與投資合作的重要平臺，是我國發(fā)展模式與理念傳播的重要載體，以及開展對外投資合作的重要名片。本文梳理分析了境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)合作的合作背景、重要意義和相關政策舉措，研究了境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)合作建設現(xiàn)狀與成效，以及合作中面臨的問題，并提出境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的總體思路和對策建議。

關鍵詞：一帶一路；境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)；高質(zhì)量發(fā)展；產(chǎn)能合作

一、新形勢下境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設面臨新挑戰(zhàn)

境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)（以下簡稱合作區(qū)）是對外投資的方式創(chuàng)新，黨的十八大以來，特別是“一帶一路”倡議提出后，合作區(qū)建設快速發(fā)展、規(guī)模不斷擴大，成為推進“一帶一路”建設的重要抓手、國際產(chǎn)能合作的重要平臺、深化雙邊關系的靚麗“名片”。

埃塞俄比亞東方工業(yè)園

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是改革開放以來我國經(jīng)濟快速增長的重要經(jīng)驗，是“中國模式”的重要特征。伴隨著我國“走出去”步伐加快，國內(nèi)工業(yè)園區(qū)經(jīng)驗開始向全球復制。實踐證明，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設高度契合東道國發(fā)展訴求，也為我國企業(yè)特別是中小企業(yè)搭建公共服務平臺，實現(xiàn)“抱團發(fā)展”，由分散式、“單打獨斗”轉(zhuǎn)變?yōu)榧菏?、?guī)?；l(fā)展，影響力和作用日益增強，讓世界讀懂了中國共贏的投資理念。境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)發(fā)展已成“燎原之勢”，步入良性循環(huán)的發(fā)展軌道。

白俄羅斯中白工業(yè)園

黨的十八大以來，特別是“一帶一路”倡議提出后，合作區(qū)建設快速發(fā)展、規(guī)模不斷擴大。合作區(qū)發(fā)展歷程符合中國企業(yè)“走出去”、實現(xiàn)全球產(chǎn)業(yè)布局、開拓兩種市場和兩種資源的必然規(guī)律，是“中國特色”發(fā)展模式在境外的具體實踐和創(chuàng)新。

在2017年首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇和2018年中非合作論壇北京峰會上，習近平總書記先后提出，要依托項目，辦好經(jīng)貿(mào)、產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，并要在非洲新建和升級一批經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。2019年4月25日，第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)分論壇上，商務部表示，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)已經(jīng)站在新的起點，各國應攜手同行，共同繪制好境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的工筆畫。加強與各國的戰(zhàn)略對接、規(guī)劃對接、產(chǎn)業(yè)對接，支持國內(nèi)企業(yè)與相關國家共同高質(zhì)量建設經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，增強輻射帶動作用，打造分享中國經(jīng)驗、共促發(fā)展大的平臺。

當前，中美貿(mào)易摩擦持續(xù)升級并向長期化、全面化方向發(fā)展，“美國優(yōu)先”政策導向?qū)θ騼r值鏈發(fā)展造成極大破壞，在對發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)基礎帶來破壞性打擊同時，對我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來不利影響，對我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展帶來更多不確定、不穩(wěn)定因素。境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設是當前形勢下應對貿(mào)易摩擦的有力舉措，既可在部分國家填補美國制造業(yè)“回流”遺留的空缺、有力支持了經(jīng)濟全球化與普惠發(fā)展，也可加速布局以我為主的價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，提升我企業(yè)在全球價值鏈的地位，維護整體外貿(mào)份額、促進國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)平衡布局發(fā)展。

二、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設現(xiàn)狀與成效

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

通過雙邊途徑，就合作區(qū)的土地政策、稅收政策、勞工政策、基礎設施配套以及貿(mào)易投資便利化措施等加強與駐在國政府的磋商，為合作區(qū)建設提供支持,切實維護好我企業(yè)和人員的合法權益，保障投資和人員安全。截至2019年底，我國已與世界上主要經(jīng)濟體簽署了100多個多雙邊經(jīng)貿(mào)合作機制，與7個國家簽署了8個針對合作區(qū)發(fā)展的政府間協(xié)定，還與10個國家簽署了針對合作區(qū)建設的部門間的合作備忘錄或協(xié)議。

根據(jù)商務部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年底，我國初具規(guī)模的113家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)分布在“一帶一路”沿線主要集中在東南亞國家、俄羅斯和中東歐國家，累計投資340億美元，入?yún)^(qū)企業(yè)約4500家，上繳東道國稅費28億美元，為當?shù)貏?chuàng)造超過30萬個就業(yè)崗位，成為我國同“一帶一路”沿線國家和地區(qū)實現(xiàn)政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的重要平臺和抓手。

在建合作區(qū)中，有20個已建成一定規(guī)模，通過了商務部、財政部的確認考核，獲得專項財政資金支持，其中加工制造型園區(qū)12個、資源利用型園區(qū)4個、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)型園區(qū)3個、商貿(mào)物流型園區(qū)1個。20個合作區(qū)分布于13個國家，其非洲地區(qū)4個、中東歐地區(qū)2個、俄羅斯4個、中東南亞地區(qū)7個、南亞地區(qū)1個、中亞地區(qū)2個。2017年，20個合作區(qū)中資企業(yè)總投資超過58億美元，總產(chǎn)值超過110億美元、就業(yè)總?cè)藬?shù)11萬多人，占合作區(qū)總量的60%和45%以上。

中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)位置圖（亞洲、非洲、歐洲部分）

合作區(qū)建設創(chuàng)新了對外投資合作方式，探索建立了比較成熟可行的發(fā)展模式，成為我對外投資合作的重要名片、“一帶一路”建設的重要抓手、國際產(chǎn)能和裝備制造合作的重要載體，對加快我經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和促進雙邊關系發(fā)展發(fā)揮了重要作用。目前，合作區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)如下特點：

一是合作區(qū)類型不斷豐富。園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構表現(xiàn)出向產(chǎn)業(yè)鏈兩端延伸的特點，合作區(qū)正在逐步由加工制造為主向上游資源開發(fā)利用拓展、向下游商貿(mào)物流延伸，高科技、高端制造類園區(qū)數(shù)量也在顯著增多。

二是園區(qū)建設成效穩(wěn)步提升。園區(qū)基礎設施投資規(guī)模、入?yún)^(qū)企業(yè)投資規(guī)模、產(chǎn)值、稅收等均有較大幅度增長，并為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展做出重大貢獻。

三是合作區(qū)布局優(yōu)化發(fā)展。合作區(qū)形成立足周邊、深耕非洲、全球拓展的分布格局。特別是“一路一帶”沿線國家成為我合作區(qū)布局的重點區(qū)域，在建的合作區(qū)占總數(shù)量的70%以上，充分發(fā)揮了以點帶面的推動作用。東南亞地區(qū)主要利用其勞動力和資源優(yōu)勢，發(fā)展生產(chǎn)加工和資源利用類園區(qū)；南亞地區(qū)主要利用勞動力優(yōu)勢，發(fā)展生產(chǎn)加工類園區(qū)；俄羅斯主要利用其礦產(chǎn)能源、森林、農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展資源開發(fā)類園區(qū)；中東歐地區(qū)利用該地區(qū)“承東啟西”的區(qū)位優(yōu)勢，重點發(fā)展商貿(mào)物流類園區(qū)；非洲地區(qū)依托人力資源優(yōu)勢、資源和政策優(yōu)勢，發(fā)展出口加工類園區(qū)和資源開發(fā)類園區(qū)。

匈牙利中歐商貿(mào)物流合作園

四是投資主體呈現(xiàn)多元化。合作區(qū)投資主體已呈現(xiàn)中央企業(yè)和地方國企、民營企業(yè)并舉的新局面，中西部地區(qū)企業(yè)“走出去”步伐明顯加快，在入園企業(yè)總量中占比顯著上升，呈現(xiàn)出東部地區(qū)帶動中西部地區(qū)建區(qū)企業(yè)梯次“走出去”的特點。

（二）建設取得的成效

1.積極開展平臺建設，集聚效應初步顯現(xiàn)

合作區(qū)通過建設區(qū)內(nèi)基礎設施，完善公共服務配套條件，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供了開展生產(chǎn)經(jīng)營所需的基礎環(huán)境；通過搭建公共服務平臺，完善園區(qū)管理和綜合服務體系，解除了企業(yè)的后顧之憂；通過集中爭取東道國優(yōu)惠政策，帶動產(chǎn)業(yè)集聚，改變了企業(yè)各自為戰(zhàn)的局面；通過幫助企業(yè)“集體出海、抱團發(fā)展”，加強了我企業(yè)對當?shù)卣?、社會的正向影響力，有效抵御了可能面臨的政局動蕩、社會安全和政策變動等帶來商業(yè)風險。合作區(qū)作為中資企業(yè)的集聚平臺、服務平臺和政策平臺，實現(xiàn)了集群式投資和鏈條式發(fā)展，初步形成了產(chǎn)業(yè)聚集和規(guī)模效應，平臺示范效應已初步顯現(xiàn)。

2.實現(xiàn)優(yōu)勢產(chǎn)能對接，開拓國際市場資源服務國內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)升級

境外合作區(qū)建設契合東道國發(fā)展訴求，是我國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和全球產(chǎn)業(yè)布局的重要承接平臺，為國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整創(chuàng)造空間，有力地推動了裝備“走出去”和國際產(chǎn)能合作。非洲、東南亞等地區(qū)資源豐富，并處于快速城鎮(zhèn)化過程中，對各類建筑建材、輕紡產(chǎn)品、機械電子等產(chǎn)品需求旺盛，國內(nèi)優(yōu)勢產(chǎn)能轉(zhuǎn)移過去大有市場，大大開拓了國內(nèi)企業(yè)國內(nèi)發(fā)展空間。合作區(qū)通過引領我國中資企業(yè)“走出去”，有序推進重點行業(yè)國際產(chǎn)能和裝備制造合作，引導一批示范效應大、帶動性強、效益好的產(chǎn)能合作項目入園，采用國際國內(nèi)先進工程技術和工藝標準，滿足當?shù)厥袌鲂枨?，進一步形成境外投資合作示范效應和產(chǎn)業(yè)集聚。

通過對入?yún)^(qū)企業(yè)產(chǎn)業(yè)分布分析統(tǒng)計，輕工紡織類企業(yè)約占30%，建筑建材約占15%，機械電子約占10%，農(nóng)林產(chǎn)品加工約占10%，初步形成了輕工紡織、建筑建材、機械電子、農(nóng)林產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)聚集。例如，埃塞俄比亞將輕工、紡織、皮革、建材等出口加工型產(chǎn)業(yè)作為國家重點發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，埃塞俄比亞東方工業(yè)園則被列入政府“持續(xù)發(fā)展與脫貧計劃”，是其工業(yè)發(fā)展計劃中重要優(yōu)先項目。截至2018年5月，東方工業(yè)園共有入園企業(yè)85家，包括日化、制藥、制鞋、建材、食品以及紡織服裝等行業(yè)，為中非國際產(chǎn)能合作創(chuàng)造了良好的示范帶動效應。

埃塞俄比亞東方工業(yè)園（EIZ）內(nèi)一家制鞋企業(yè)

3.倡導合作共贏，高效開發(fā)利用境外能源資源

通過合作區(qū)建設，我國建立了有效利用境外礦產(chǎn)、油氣、森林、農(nóng)業(yè)等各類資源的渠道，有利于保障海外資源的長期、穩(wěn)定供應。目前，通過國家確認考核的7個資源開發(fā)園區(qū)共掌控耕地30多萬公頃，林地50萬公頃，銅鈷礦、紅土鎳礦礦權面積近10萬公頃，銅資源量500萬噸以上，鎳資源量2億噸以上。以印尼青山園區(qū)為例，合作區(qū)2017年將形成160萬噸鎳鐵（折合純鎳16萬噸）的產(chǎn)能，相當于我國2014年鎳鐵年消耗量的18%，進口缺口的80%，能夠有效保障我國的鎳資源供應。同時，合作區(qū)立足于資源綜合開發(fā)利用，有力地回擊和駁斥一些國際輿論認為我開展境外資源合作是“掠奪資源”、搞“新殖民主義”。合作區(qū)定位于加強資源綜合開發(fā)利用，發(fā)展下游生產(chǎn)加工，增加資源產(chǎn)品附加值、推動東道國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,把更多利益留在當?shù)?，留給當?shù)厝嗣?，是一種互利共贏的合作。

印尼青山鋼鐵園區(qū)

4.帶動國內(nèi)設備、材料及商品出口，技術、標準及勞務輸出

充分發(fā)揮國內(nèi)技術和產(chǎn)能優(yōu)勢，結(jié)合行業(yè)結(jié)構調(diào)整，以成套設備出口、投資、收購、承包工程等方式，在資源條件好、配套能力強、市場潛力大的重點國家，加強資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)投資，建設綠色生產(chǎn)基地，帶動裝備對外出口，積極推動中國技術與標準走出去，有效帶動人員與勞務輸出。結(jié)合境外資源開發(fā)，延伸下游產(chǎn)業(yè)鏈，開展下游精深加工，帶動成套設備出口。通過境外設廠等方式，加快自主品牌走向國際市場。積極開拓發(fā)展中國家市場和潛在新興市場，推動國產(chǎn)商品走出去。通過建立當?shù)胤咒N網(wǎng)絡和維護中心，帶動國產(chǎn)品牌及相關配套產(chǎn)品出口，加快提升品牌國際影響力。鼓勵中資企業(yè)在歐美發(fā)達國家設立技術研發(fā)中心，加強與國外有實力企業(yè)的技術合作，進一步提高自主品牌的研發(fā)和制造技術水平。

以2015-2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，合作區(qū)中資企業(yè)投資帶動園區(qū)各類生產(chǎn)設備、工程機械、電力設備、輕紡原料、建材、汽車及電子零配件等出口金額從約15億美元增至約21億美元，平均增長率超過20%，平均每個加工制造型合作區(qū)中資企業(yè)帶動設備、裝備出口約12億美元。其中，通過確認考核的20個合作區(qū)，2017年帶動設備、裝備出口超過19億美元，占同期合作區(qū)總量的90%以上。例如，泰國羅勇工業(yè)園引入中資企業(yè)72家，其中汽配、機械電子和建材行業(yè)占比達到70%，2013至2016年年產(chǎn)值分別達到12.5億美元、10.5億美元和13.5億美元，入園企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品原材料、部件等大部分自中國進口，近三年分別達到5.4億美元、6.3億美元和7億美元，累計達到50億美元，帶動作用顯著。

5.承擔社會責任，為東道國經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻

合作區(qū)發(fā)展有效提高東道國產(chǎn)業(yè)技術水平和生產(chǎn)能力，加快基礎設施建設步伐，逐步完善產(chǎn)業(yè)體系，帶動就業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展，履行了社會責任，樹立了中國企業(yè)負責任形象，鞏固和深化我與相關國家友好關系。合作區(qū)還通過積極參與當?shù)厣鐣婊顒樱缳澲藿ㄊ姓缆?，援建校舍、圖書館和體育文化設施，捐助公益基金，組織語言和技能培訓及文化交流等活動，金額超過千萬美元，在東道國政府和社區(qū)民眾中樹立了良好口碑，得到社會輿論的好評。

截至2019年底，在建園區(qū)在東道國累計上繳東道國稅費28億美元，為當?shù)貏?chuàng)造就業(yè)崗位30萬個，當?shù)夭少徃黝愒O備、原材料金額超過20億美元。園區(qū)援建東道國各類教育體育文化設施，醫(yī)療衛(wèi)生機構，污水處理、道路等市政公益設施120余所/處，開展員工職業(yè)技能培訓近14萬次，慈善捐款數(shù)千萬美元。

三、推動境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設的舉措

1.不斷完善相關政策，創(chuàng)新支持方式，支持重點領域

為指導和規(guī)范合作區(qū)發(fā)展，2008年商務部、財政部制定了《境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)確認考核暫行辦法》（商合發(fā)[2008]431號）和《境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)發(fā)展資金管理暫行辦法》（商財發(fā)[2008] 211號）。為進一步做好境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的指導和服務工作，創(chuàng)新合作區(qū)發(fā)展模式，2013年和2015年商務部、財政部先后對原辦法進行了修訂完善，出臺了《境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)確認考核和年度考核辦法》（商合發(fā)[2013]210號）和《境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)考核辦法》（商合發(fā)[2015]296號）。

境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)相關政策不斷完善，主要體現(xiàn)在：

一是廢除境外合作區(qū)的招投標制度，引入新的準入模式，并突出支持重點，合作區(qū)建設高度聚焦“一帶一路”倡議、國際產(chǎn)能和裝備制造合作、非洲“三網(wǎng)一化”等，使政策輻射面更廣，支持效果更明顯；

二是對合作區(qū)進行分類指導，按加工制造型、資源利用型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)型和商貿(mào)物流型等制定確認考核和年度考核的標準和要求，后期又新增了相關領域高新技術及產(chǎn)品研發(fā)、設計、實驗為主導的科技研發(fā)型園區(qū)類型；

三是在適當提高合作區(qū)確認條件基礎上，加大政策扶持力度，促進具有一定基礎的合作區(qū)盡快做強做大、健康有序發(fā)展；

四是改進支持方式，在對合作區(qū)基礎設施建設進行補助基礎上，針對企業(yè)普遍反映的可行性研究等前期費用投入大、融資成本高、境外投資風險多等實際問題，主要采用貸款貼息、前期費用補助、保費補助等方式，以適當緩解合作區(qū)建設資金成本及風險壓力。

與此同時，積極推動相關地方人民政府或中央企業(yè)利用自身優(yōu)勢和資源支持所屬企業(yè)進行合作區(qū)建設，推動各?。ㄗ灾螀^(qū)）制定省級園區(qū)支持政策，為合作區(qū)發(fā)展創(chuàng)造條件。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已有近近二十個省區(qū)制定了省級境外經(jīng)貿(mào)合作園區(qū)確認考核管理辦法，推動本省區(qū)境外合作區(qū)建設，形成了中央與地方分工協(xié)作、高效協(xié)同、全面推動境外合作區(qū)建設新局面。

2.進一步強化境外合作區(qū)服務職能

推動簽訂雙邊協(xié)議，建立政府間關于合作區(qū)建設的協(xié)調(diào)機制。通過雙邊途徑，就合作區(qū)的土地政策、稅收政策、勞工政策、基礎設施配套以及貿(mào)易投資便利化措施等加強與駐在國政府的磋商，為合作區(qū)建設提供支持。切實維護好我企業(yè)和人員的合法權益，保障投資和人員安全。截至2019年底，我國已同世界上主要的經(jīng)濟體簽署了100多個多雙邊經(jīng)貿(mào)合作機制，與7個國家簽署了8個針對合作區(qū)發(fā)展的政府間協(xié)定，還與10個國家簽署了針對合作區(qū)建設的部門間的合作備忘錄或協(xié)議。

為規(guī)范發(fā)展，提升合作區(qū)服務質(zhì)量和水平，吸引更多的企業(yè)入?yún)^(qū)投資，實現(xiàn)共同發(fā)展，2015年8月4日商務部關于印發(fā)《境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)服務指南范本》的通知，規(guī)范引導合作區(qū)建立完善建立境外綜合公共服務平臺，完善公共體系建設，提升在信息咨詢、運營管理、物業(yè)管理、突發(fā)事件應急服務等方面服務職能，搭建企業(yè)集群式國際化發(fā)展的平臺。

為推動境外合作區(qū)招商引資，商務部通過廣交會、寧波浙洽會、廈門投洽會、南寧東盟博覽會等專業(yè)化平臺，開辟專門招商展臺，進行合作區(qū)招商推介工作，并與各省商務主管部門和行業(yè)協(xié)會對接，以及舉辦合作區(qū)東道國相關人員培訓活動等，協(xié)助解決合作區(qū)招商難問題。

3.協(xié)調(diào)解決合作區(qū)建設融資難問題、規(guī)避投資保險

針對企業(yè)境外合作區(qū)融資難、投資風險防范難等實際問題，商務部與國家開發(fā)銀行、中國信用保險公司分別簽訂支持境外合作區(qū)發(fā)展的融資、投資保險相關協(xié)議，推動中非發(fā)展基金在合作區(qū)建立中小企業(yè)基金。2010年6月29日，商務部和中國出口信用保險公司發(fā)布《關于加強境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)風險防范工作有關問題的通知》，共同建立合作區(qū)風險防范機制，商務部全面促進和監(jiān)督合作區(qū)的風險防范工作，中國信保為合作區(qū)提供風險分析、風險管理建議以及保險等風險保障服務。2013年12月13日，出臺《商務部 國家開發(fā)銀行關于支持境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)建設發(fā)展有關問題的通知》，國家開發(fā)銀行明確合作區(qū)優(yōu)先融資的基本條件，針對合作區(qū)的特點和需求，對合作區(qū)提供融資服務，重點優(yōu)先支持已通過確認考核的合作區(qū)項目。

目前，已有13個合作區(qū)獲得了國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行等金融機構提供的開發(fā)區(qū)建設貸款融資近10億美元，近10個合作區(qū)已獲得中信保等提供的園區(qū)投資保險。

四、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)合作中面臨的問題

1.總體規(guī)劃與統(tǒng)籌布局有待提升

現(xiàn)有合作區(qū)多由我企業(yè)自發(fā)先行建設而來，缺少統(tǒng)一規(guī)劃、論證，對合作區(qū)的總體數(shù)量、國別地區(qū)布局、產(chǎn)業(yè)定位，主動深入分析不夠，政策導向不清晰，指導措施難以在實踐中貫徹?？傮w來看，合作區(qū)的發(fā)展缺乏統(tǒng)籌布局，各園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展還未能與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成更有效銜接，還面臨新的政治、經(jīng)濟、社會安全、政策法律等風險，新形勢變化對合作區(qū)建設提出了新要求和挑戰(zhàn)。從合作區(qū)自身建設來看，存在合作區(qū)自身定位、區(qū)位選擇、環(huán)境制約等方面的問題。在同一國家或區(qū)域建設多個類型相似、產(chǎn)業(yè)相近園區(qū)而引起的在招商、運營、管理等方面的惡性競爭。部分合作區(qū)對于產(chǎn)業(yè)的選擇以及未來的規(guī)劃不明確，對東道國國內(nèi)市場需求以及輻射能力缺乏預判，存在對于合作區(qū)總體定位不合理，主導產(chǎn)業(yè)選擇過雜的現(xiàn)象。

2.項目前期工作的落實保障與分析研究相對缺乏

從建設情況看，合作區(qū)存在土地獲取、產(chǎn)業(yè)定位、需求分析、配套設施、政策條件、開發(fā)與合作方式等一系列問題制約，項目前期工作的落實保障與分析研究亟需進一步加強。目前，部分合作區(qū)對于產(chǎn)業(yè)的選擇以及未來的規(guī)劃不明確，對東道國國內(nèi)市場需求以及輻射能力缺乏預判，存在對于合作區(qū)總體定位不合理，主導產(chǎn)業(yè)選擇過雜的現(xiàn)象。合作區(qū)所在地大都為經(jīng)濟不太發(fā)達的國家或地區(qū)，工業(yè)基礎薄弱，產(chǎn)業(yè)配套差，水、電、路等外部配套條件不足，當?shù)卣y以配套建設合作區(qū)所需基礎設施；部分東道國投資環(huán)境差，法律法規(guī)不健全，在制度環(huán)境、信用環(huán)境等都存在一定的缺陷，官僚主義和腐敗現(xiàn)象嚴重，存在審批工程項目程序復雜繁瑣、效率低下等問題；園區(qū)的法律地位、優(yōu)惠政策條件難以落實，建設難度大、成本高。

3.可持續(xù)盈利模式建立較難

合作區(qū)普遍采取"滾動開發(fā)"模式，前期投入較大，固定資產(chǎn)等沉沒成本較高，投資建設主體面臨較大的資金壓力和投資風險。目前，大部分合作區(qū)仍處于開發(fā)初級階段，收益主要來自土地銷售議價、園區(qū)運營物業(yè)服務等，收益來源相對單一，依托商業(yè)地產(chǎn)和房地產(chǎn)開發(fā)實現(xiàn)收益反補工業(yè)地產(chǎn)的盈利模式在短期內(nèi)也較難見效。同時，合作區(qū)建設資金以企業(yè)自籌為主，政策性投入力度較小，融資困難使園區(qū)建設面臨較大資金壓力。此外，多數(shù)合作區(qū)東道國金融市場不完善、融資渠道少、融資成本高；內(nèi)保外貸、外保外貸跨境資本流動渠道不暢，使得許多合作區(qū)境外資產(chǎn)無法盤活，資金周轉(zhuǎn)慢，運營壓力較大。由于合作區(qū)開發(fā)建設尚未形成穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)營管理與園區(qū)開發(fā)建設周期長，投資回收慢，盈利水平處于較低水平，可持續(xù)發(fā)展長效機制較難建立。

4.政府引導與協(xié)調(diào)機制作用有待加強

多數(shù)合作區(qū)在東道國政府管理能力不強、營商環(huán)境欠佳情況下，合作區(qū)開發(fā)運營難免需要協(xié)調(diào)東道國政府解決相關問題。但目前合作區(qū)多為中資企業(yè)單方實施基礎設施建設，東道國政府、企業(yè)多未介入合作開發(fā)，兩國政府對合作區(qū)也缺乏明晰的合作協(xié)議，合作區(qū)的法律地位、投資保障、優(yōu)惠政策等處在模糊狀態(tài)，政府與企業(yè)、管理與服務等關系不順，與政府協(xié)調(diào)難度和成本都較高，未能充分發(fā)揮政府引導與協(xié)調(diào)機制作用。

五、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展的總體思路

1.深入對接三大戰(zhàn)略

一是，對接我國共建“一帶一路”，服務對外合作大局，為共建國際產(chǎn)能合作搭建互利合作平臺，延伸我全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈；二是，對接東道國發(fā)展戰(zhàn)略，以產(chǎn)業(yè)銜接、產(chǎn)能互補、互利共贏為導向，推動優(yōu)勢富余產(chǎn)能有序轉(zhuǎn)移、滿足東道國發(fā)展訴求；三是，對接世界全球化發(fā)展戰(zhàn)略，全面支持和推動貿(mào)易全球化發(fā)展，推動全球產(chǎn)業(yè)合理分工，構建可持續(xù)的全球供應鏈體系。

“一帶一路”區(qū)域圖

2.努力實現(xiàn)三個目標

一是，國家總體布局目標，根據(jù)境外合作區(qū)發(fā)展布局規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)指導，突出重點區(qū)域、重點國別、優(yōu)先產(chǎn)業(yè)，有重點、分層次推動開展合作區(qū)建設，打造高質(zhì)量發(fā)展的品牌合作區(qū)；二是，創(chuàng)新發(fā)展目標，創(chuàng)新合作區(qū)建設和運營模式，創(chuàng)新發(fā)展理念，重點支持綜合競爭能力強、資源整合能力強、抵抗風險能力強的企業(yè)，牽頭建設打造高質(zhì)量合作區(qū)，發(fā)揮示范效應；三是，綠色可持續(xù)發(fā)展目標，滿足綠色環(huán)保這一未來世界大潮流，呼應可持續(xù)發(fā)展這一所有國家的愿景。

3.積極搭建四類平臺

一是，公共服務基礎設施平臺，鼓勵建立基礎設施完善、生產(chǎn)生活配套設施齊全境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)平臺，為中國企業(yè)特別是中小企業(yè)創(chuàng)造良好的“硬條件”，滿足園區(qū)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展基本需要；二是，廉潔高效的軟服務平臺，合作區(qū)要不斷提高跨國經(jīng)營能力、國際化經(jīng)營水平，按照市場商業(yè)原則，秉承開放、綠色、廉潔理念，經(jīng)營合規(guī)、公務服務內(nèi)容豐富的“軟環(huán)境”；三是，政策支撐服務監(jiān)督平臺，政府進一步做好支撐服務，財政支持政策應在繼續(xù)保持發(fā)揮激勵獎勵作用基礎上，適應現(xiàn)代國際通行慣例，增加合作區(qū)公益性、平臺性、普惠性方向上的支持力度，確保政策實踐的公平性；四是，綠色金融服務平臺，著力解決園區(qū)普遍存在的融資難、融資貴問題，開拓創(chuàng)新金融支持方式，滿足企業(yè)融資需求。

六、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)合作的對策建議

1.做好合作區(qū)布局規(guī)劃，加強政府統(tǒng)籌引導力度

有序推動合作區(qū)在全球、特別是“一帶一路”沿線國家的發(fā)展布局，實現(xiàn)重點國別、重點產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展。合作區(qū)建設和發(fā)展以“一帶一路”為主線，立足亞洲周邊，深耕非洲，面向拉美，拓展中東歐地區(qū)，積極進入發(fā)達國家，有重點、有層次、有選擇地推進和引導。特別是針對“一帶一路”國家大多處于工業(yè)化進程初期，市場潛力較大，吸引外資意愿強烈的有利時機，進一步優(yōu)化國別產(chǎn)業(yè)合作格局，推進與我產(chǎn)能契合度高、合作條件和基礎較好的國家開展合作區(qū)建設，形成企業(yè)集群式“走出去”，深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、物流鏈，并對東道國周邊國家和地區(qū)形成產(chǎn)業(yè)輻射。

2.繼續(xù)完善現(xiàn)有政策措施，精準發(fā)力、定向施策

合作區(qū)政策措施支持方向和重點必須圍繞“一帶一路”倡議和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、供給側(cè)改革要求，階段性做出調(diào)整。當前，合作區(qū)支持政策要以國際產(chǎn)能和裝備制造合作為抓手，一是著力結(jié)合國內(nèi)“去產(chǎn)能”以及需要大量投入能源資源的產(chǎn)業(yè)“找出路”出發(fā)，打造國際產(chǎn)能和裝備制造合作示范區(qū)；二是充分利用“兩種資源”，建設境外資源能源深加工園區(qū)；三是圍繞互聯(lián)互通，助力產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代物流園區(qū)；四是結(jié)合“補短板”、技術引進推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級需求，推動高科技研發(fā)園區(qū)。

印尼聚龍農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園棕櫚深加工企業(yè)

3.強化政府服務和監(jiān)督職能，規(guī)范合作區(qū)上水平、上規(guī)模

完善國內(nèi)機構間橫向協(xié)調(diào)機制，完善商務、稅收、海關等政府部門及金融機構間有關合作區(qū)的橫向協(xié)調(diào)機制。引導金融服務惠及合作區(qū)發(fā)展，鼓勵商業(yè)銀行、保險、信托等金融機構創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，解決合作區(qū)融資難題，引導和支持政策性銀行、保險公司和開發(fā)性金融機構設立合作區(qū)發(fā)展基金，為合作區(qū)的建設和發(fā)展提供融資支持。加強合作區(qū)海外資產(chǎn)監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營活動，引導和督促合作區(qū)健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，建立健全安全風險防范機制，規(guī)避投資風險。

4.繼續(xù)推動建立政府間園區(qū)合作磋商協(xié)調(diào)機制

充分發(fā)揮現(xiàn)有多雙邊經(jīng)貿(mào)合作機制的作用，積極推進在“一帶一路”、中非“三網(wǎng)一化”等合作框架下，與重點國家建立針對合作區(qū)合作的政府間磋商協(xié)調(diào)機構，形成政府協(xié)調(diào)長效機制和風險共同應對機制，推動專項服務合作區(qū)的有關稅收、勞務、檢驗檢疫等優(yōu)惠政策落地，為合作區(qū)的發(fā)展和建設提供有力的制度保障。

5.提升園區(qū)核心競爭力，創(chuàng)新園區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式

加強園區(qū)交流合作，推動國內(nèi)實力較強、園區(qū)運作經(jīng)驗豐富的產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)與金融機構、行業(yè)協(xié)會、服務中介等共同投資建設合作區(qū)；推動園區(qū)互動合作，通過第三國或第三方參與、雙邊經(jīng)貿(mào)園區(qū)合作、兩國雙園等新型發(fā)展模式，發(fā)揮優(yōu)勢、內(nèi)外互動，提升合作區(qū)發(fā)展水平。實現(xiàn)園區(qū)盈利模式多元化，改變僅通過土地出讓、不動產(chǎn)租賃或者是物業(yè)來賺取收益的單一模式，積極開拓基礎設施運營、物流服務、入股園區(qū)產(chǎn)業(yè)項目投資收益、投資咨詢、企業(yè)運營服務等盈利渠道。對于資源性開發(fā)園區(qū)，需要實現(xiàn)將自然資源開發(fā)與下游產(chǎn)業(yè)投資的有機結(jié)合，實現(xiàn)相互依存、相互支撐，建立共榮共生關系。在建設運營模式上，一方面從園區(qū)單一投資主體向聯(lián)合體投資轉(zhuǎn)變，向PPP、TOT、BOT等模式轉(zhuǎn)變，另一方面從單一園區(qū)開發(fā)向產(chǎn)城融合開發(fā)方向轉(zhuǎn)變，將工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)與商業(yè)地產(chǎn)、物流地產(chǎn)甚至是住宅地產(chǎn)結(jié)合轉(zhuǎn)變，通過商業(yè)開發(fā)反補工業(yè)園區(qū)開發(fā)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

七、結(jié)語

在共建"一帶一路"倡議推動下，我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)進入快速發(fā)展階段，推動境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，有助于更高水平、更深層次促進國際產(chǎn)能與裝備制造合作，有利于中國企業(yè)高質(zhì)量"走出去",提高投資合作水平和國際競爭能力，有益于與東道國共建可持續(xù)發(fā)展的利益共同體平臺。打造高質(zhì)量品牌境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，既要對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，也要符合東道國發(fā)展戰(zhàn)略訴求，更要為推動投資與貿(mào)易全球化、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合理分工、構建可持續(xù)的全球供應鏈體系做出重要貢獻。合作區(qū)建設發(fā)展要堅決秉承創(chuàng)新、開放、綠色、共享、廉潔理念，搭建獨具特色的軟環(huán)境和硬條件平臺，轉(zhuǎn)換發(fā)展模式，擴寬融資渠道，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群體系，實現(xiàn)園區(qū)發(fā)展行穩(wěn)致遠。

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注：文中圖片來源于網(wǎng)絡