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根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則>的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）等要求，PPP項(xiàng)目應(yīng)按照基本建設(shè)程序要求完成可行性研究報(bào)告論證和審查，再陸續(xù)完成審批項(xiàng)目實(shí)施方案、遴選社會(huì)資本、簽訂PPP項(xiàng)目合同、成立項(xiàng)目公司等程序。

PPP項(xiàng)目在選定社會(huì)資本并成立項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目業(yè)主后，由于與可行性研究報(bào)告批復(fù)業(yè)主不一致，需進(jìn)行業(yè)主變更，同時(shí)還涉及一系列報(bào)批報(bào)建工作手續(xù)。實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)，由于對PPP模式的認(rèn)知局限和缺乏明確的規(guī)定，相關(guān)政府部門和各地方對相關(guān)事項(xiàng)的處理有著不同的操作。本文結(jié)合PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對PPP項(xiàng)目業(yè)主變更與報(bào)建操作的法律依據(jù)、難點(diǎn)、利弊和風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)問題進(jìn)行探討。

一、項(xiàng)目業(yè)主變更為PPP項(xiàng)目公司的相關(guān)法律分析

（一）項(xiàng)目業(yè)主變更為PPP項(xiàng)目公司的政策依據(jù)

《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則>的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）第十條及第十七條規(guī)定“納入PPP項(xiàng)目庫的投資項(xiàng)目，應(yīng)在批復(fù)可行性研究報(bào)告或核準(zhǔn)項(xiàng)目申請報(bào)告時(shí)，明確規(guī)定可以根據(jù)社會(huì)資本方選擇結(jié)果依法變更項(xiàng)目法人”“PPP項(xiàng)目法人選擇確定后，如與審批、核準(zhǔn)、備案時(shí)的項(xiàng)目法人不一致，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)”。PPP項(xiàng)目在選定社會(huì)資本并成立項(xiàng)目公司后，可通過辦理可行性研究報(bào)告批復(fù)的變更手續(xù)將項(xiàng)目業(yè)主變更為項(xiàng)目公司。

（二）PPP項(xiàng)目業(yè)主變更后對土地權(quán)屬的影響

按照上述分析，PPP項(xiàng)目業(yè)主的變更已有明確的依據(jù)，實(shí)際操作中也比較常見。但是，后續(xù)的報(bào)批報(bào)建中卻依舊存在一些問題。按照傳統(tǒng)項(xiàng)目前期工作中要求“報(bào)建手續(xù)主體需要與工程可行性研究報(bào)告批復(fù)項(xiàng)目業(yè)主一致”的原則，需相應(yīng)更換已經(jīng)辦理的相關(guān)手續(xù)（規(guī)劃、土地）至項(xiàng)目公司名下；同時(shí)，后續(xù)的工程規(guī)劃許可證以及施工許可證，也可能存在主體需要變更的問題。相關(guān)手續(xù)的辦理及變更，均會(huì)直接涉及到土地權(quán)屬問題，且清晰的土地權(quán)屬也是辦理報(bào)批報(bào)建程序的前提。鑒于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目用地一般以劃撥方式取得，本文主要探討劃撥方式的土地使用權(quán)人變更問題。

目前在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中主要存在兩種不同的做法，一是土地使用權(quán)人變更為項(xiàng)目公司；二是土地使用權(quán)人不變更給項(xiàng)目公司，現(xiàn)針對兩種不同做法的實(shí)務(wù)操作和可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)及問題作如下對比分析。

1.土地使用權(quán)人變更為項(xiàng)目公司的法律依據(jù)和存在障礙

（1）將土地使用權(quán)人變更為項(xiàng)目公司的法律依據(jù)

《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定，“建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。”據(jù)此，以劃撥方式供地的依據(jù)是土地用途，只要符合《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定的土地用途，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)就可以劃撥方式供地。法律并沒有明確以劃撥方式取得土地使用權(quán)的主體，也未限制或禁止哪類主體不能以劃撥方式取得土地使用權(quán)。

參考《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條的規(guī)定，“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制?！边@里提出了“土地使用者”的概念，由此可推論土地使用者就是劃撥土地的使用權(quán)人。

在城市傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP合同中，政府方通常都承諾提供項(xiàng)目建設(shè)用地，合作期限內(nèi)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營享有項(xiàng)目的土地使用權(quán)。因此，PPP項(xiàng)目在依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)后，項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目業(yè)主是項(xiàng)目的土地使用者，可以將建設(shè)用地劃撥給項(xiàng)目公司，或?qū)⒁褎潛芙o其他主體的土地使用權(quán)變更給項(xiàng)目公司。

（2）將土地使用權(quán)人變更為項(xiàng)目公司的現(xiàn)實(shí)障礙

雖然土地管理法未限制或禁止將符合劃撥條件的土地劃撥給PPP項(xiàng)目公司，但因?yàn)樵谝隤PP模式之前，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要是政府自行投資建設(shè)，劃撥方式取得土地使用主體限于相關(guān)政府機(jī)關(guān)、本級平臺(tái)公司、國有企業(yè)或國有事業(yè)單位；很少將土地劃撥給PPP項(xiàng)目公司這種既非政府機(jī)關(guān)，也不是本地國有企業(yè)、國有事業(yè)單位，而是由社會(huì)資本投資人控股的公司。在該情況下，部分地方政府對將土地使用權(quán)給PPP項(xiàng)目公司心存疑慮，擔(dān)心項(xiàng)目公司用土地融資或從事違法經(jīng)營活動(dòng)影響項(xiàng)目實(shí)施，不愿將土地使用權(quán)劃撥給項(xiàng)目公司。

另外，根據(jù)《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》規(guī)定，計(jì)算增值額的扣除項(xiàng)目包括取得土地使用權(quán)所支付的金額。以行政劃撥方式取得土地使用權(quán)的，在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交出讓金，作為取得土地使用權(quán)所支付的金額，因而部分地方及社會(huì)資本出于回避土地增值稅的考慮，可能不愿意變更土地產(chǎn)權(quán)至項(xiàng)目公司。

2.土地使用權(quán)人不變更，項(xiàng)目公司履行報(bào)批報(bào)建手續(xù)的法律依據(jù)和障礙

部分PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目公司成立后，按照規(guī)定依法辦理了項(xiàng)目業(yè)主的變更手續(xù)，將項(xiàng)目業(yè)主變更為項(xiàng)目公司，以解決項(xiàng)目建設(shè)招標(biāo)主體資格問題。但是，項(xiàng)目用地的土地使用權(quán)人保持不變，仍然為政府相關(guān)部門或者地方國有企事業(yè)單位。這樣，之前已經(jīng)辦理的用地手續(xù)、規(guī)劃選址意見書等如后續(xù)沒有使用需要，也無需進(jìn)行主體變更。但是，以PPP模式開展項(xiàng)目實(shí)施，項(xiàng)目建設(shè)主體是項(xiàng)目公司而非政府相關(guān)部門或者地方國有企事業(yè)單位，后續(xù)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、施工許可證需要以項(xiàng)目公司作為主體進(jìn)行辦理。該情況下，不同于以往傳統(tǒng)模式，項(xiàng)目業(yè)主可以依據(jù)政府的土地劃撥等相關(guān)文件進(jìn)行相關(guān)手續(xù)辦理；但項(xiàng)目公司如何辦理后續(xù)手續(xù)是很多單位存在的困惑與問題。我們認(rèn)為，項(xiàng)目公司可依據(jù)政府許可其能夠使用土地的相關(guān)證明文件，如PPP項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營合同中的相關(guān)約定、政府會(huì)議紀(jì)要等來進(jìn)行后續(xù)相關(guān)手續(xù)辦理。

（1）土地使用權(quán)人不是項(xiàng)目公司的情況下辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)的法律依據(jù)

關(guān)于規(guī)劃選址意見書：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條規(guī)定，“按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書。”《自然資源部關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)〔2019〕2號）提出將建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見合并，自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。

關(guān)于建設(shè)用地規(guī)劃許可證：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條規(guī)定，“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地?！?/p>

關(guān)于建設(shè)工程規(guī)劃許可證：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。對符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證?！?/p>

關(guān)于施工許可證：《中華人民共和國建筑法》第八條所列申請施工許可證的條件包括：①已經(jīng)辦理該建筑工程用地批準(zhǔn)手續(xù)；②在城市規(guī)劃區(qū)的建筑工程，已經(jīng)取得規(guī)劃許可證；③需要拆遷的，其拆遷進(jìn)度符合施工要求；④已經(jīng)確定建筑施工企業(yè)；⑤有滿足施工需要的施工圖紙及技術(shù)資料；⑥有保證工程質(zhì)量和安全的具體措施；⑦建設(shè)資金已經(jīng)落實(shí)；⑧法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。

根據(jù)前述法律法規(guī)規(guī)定，申請建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程許可證時(shí)，只要求提交使用土地的有關(guān)證明，也就是只需要證明有權(quán)使用項(xiàng)目建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)即可。因此，在項(xiàng)目公司未取得土地使用權(quán)的情況下，由土地使用權(quán)人出具國有建設(shè)用地劃撥決定書，證明相關(guān)項(xiàng)目已取得建設(shè)用地使用權(quán)，項(xiàng)目公司即通過提交PPP項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營合同證明政府承諾允許項(xiàng)目公司使用該幅建設(shè)用地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，則可以實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目公司名義申請規(guī)劃選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，或者將相關(guān)許可證主體申請變更為項(xiàng)目公司。

同時(shí)，在申請施工許可證時(shí)，要求已辦理用地批準(zhǔn)手續(xù)，已取得工程規(guī)劃許可證，但是并未明文要求三證主體一致。因此，在相關(guān)土地手續(xù)齊備并利用PPP項(xiàng)目合同可以證明項(xiàng)目公司有權(quán)使用該幅建設(shè)用土地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的情況下，項(xiàng)目公司也可以取得施工許可證。

（2）土地使用權(quán)人不是項(xiàng)目公司的情況下辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)存在的現(xiàn)實(shí)障礙

根據(jù)上述分析，項(xiàng)目業(yè)主變更但土地使用權(quán)不變更給項(xiàng)目公司，并不影響項(xiàng)目公司依據(jù)PPP合同等文件可以實(shí)際使用建設(shè)用地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，但在實(shí)操過程中可能會(huì)遇到程序上的障礙。政府直接投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通常項(xiàng)目建設(shè)主體、土地使用權(quán)人、項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程許可證、施工許可證的主體是完全一致的，地方國土、規(guī)劃、建設(shè)等主管部門也會(huì)要求權(quán)證統(tǒng)一及三證主體必須一致。但在土地使用權(quán)不變更給項(xiàng)目公司的情況下，土地使用權(quán)人與項(xiàng)目業(yè)主不是同一主體，這是PPP模式遇到的新問題。

對于該情況，有些地方的國土、規(guī)劃、建設(shè)等主管部門比較保守，堅(jiān)持“法無可依不可為”，在這種與傳統(tǒng)模式相比各證件主體不一的情況下，各主管部門之間的關(guān)系難以相互協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目公司無法取得施工許可證，項(xiàng)目建設(shè)受阻。因此，該問題的最終解決需要國家相關(guān)部門盡快出臺(tái)相應(yīng)的細(xì)則文件或解釋文件等予以明確，以徹底掃清相關(guān)政策、程序及實(shí)際操作過程中的障礙。

二、PPP項(xiàng)目業(yè)主不變更的相關(guān)法律分析

由于項(xiàng)目業(yè)主變更可能導(dǎo)致的項(xiàng)目報(bào)建方面的問題，一些地方的PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中選擇不采取項(xiàng)目業(yè)主變更。此種情形下，PPP項(xiàng)目中工程/貨物的招標(biāo)采購等工作由政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)或平臺(tái)公司負(fù)責(zé)，而在招標(biāo)文件中明確約定屆時(shí)由中標(biāo)單位與項(xiàng)目公司簽訂相關(guān)采購合同。同時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)可通過與項(xiàng)目公司簽訂補(bǔ)充協(xié)議的方式，明確將上述PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的招標(biāo)采購等環(huán)節(jié)的權(quán)利義務(wù)整體轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司履行義務(wù)并且承擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。

（一）不履行PPP項(xiàng)目業(yè)主變更程序的法律依據(jù)

選擇不采取PPP項(xiàng)目業(yè)主變更的實(shí)施機(jī)構(gòu)認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第四條規(guī)定，“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。”對于具體合同權(quán)利與義務(wù)的承擔(dān)，屬于當(dāng)事人自行協(xié)商的內(nèi)容，法律沒有詳盡、明確的規(guī)定。PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以將PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的招標(biāo)采購等環(huán)節(jié)的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司履行義務(wù)并且承擔(dān)責(zé)任。

（二）不履行PPP項(xiàng)目業(yè)主變更程序的現(xiàn)實(shí)障礙

1.招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)較難轉(zhuǎn)移

在招標(biāo)過程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)或平臺(tái)公司作為項(xiàng)目業(yè)主及招標(biāo)人，依法承擔(dān)招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)并未轉(zhuǎn)移。招標(biāo)方式的風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)包方式的風(fēng)險(xiǎn)、合同形式的風(fēng)險(xiǎn)、合同談判與合同簽訂的風(fēng)險(xiǎn)等，仍需業(yè)主及招標(biāo)人承擔(dān)。例如，在《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四十九條至第六十四條，均規(guī)定了招標(biāo)過程中的法律責(zé)任。在業(yè)主不予以變更的情況下，此風(fēng)險(xiǎn)仍需由實(shí)施機(jī)構(gòu)或平臺(tái)公司承擔(dān)。

2.業(yè)主的法定責(zé)任不能完全免除

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定“建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位及其他與建設(shè)工程安全生產(chǎn)有關(guān)的單位，必須遵守安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的規(guī)定，保證建設(shè)工程安全生產(chǎn)，依法承擔(dān)建設(shè)工程安全生產(chǎn)責(zé)任?！薄吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》第八十七條至第一百一十一條，均規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位的刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任。

即使簽訂風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的補(bǔ)充協(xié)議，依據(jù)法律規(guī)定，原項(xiàng)目業(yè)主依然不能避免法定責(zé)任。一旦發(fā)生安全責(zé)任事故，實(shí)施機(jī)構(gòu)或平臺(tái)公司作為項(xiàng)目業(yè)主，仍應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。雖然通過補(bǔ)充協(xié)議可以事后向項(xiàng)目公司追償，但追償通常僅限于民事責(zé)任，項(xiàng)目業(yè)主依法應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任無法以協(xié)議方式轉(zhuǎn)移。因此，補(bǔ)充協(xié)議只是在一定程度上降低了責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，但并不能完全免除。

3.程序上的繁瑣與制約

國家很多PPP政策直接與“項(xiàng)目業(yè)主”或“項(xiàng)目法人”對接，如項(xiàng)目公司不辦理變更業(yè)主手續(xù)，向銀行上報(bào)貸款資料時(shí)，可能無法按正常的企業(yè)申請貸款流程通過銀行審核；在辦理工商、稅收優(yōu)惠和退稅、海關(guān)(貨物進(jìn)出口)、外匯、發(fā)債、環(huán)保、工程驗(yàn)收等手續(xù)方面可能形成制約或障礙，包括施工手續(xù)也可能會(huì)受到不利影響等。

4.與PPP項(xiàng)目原則相違背

如果不辦理業(yè)主變更，則后續(xù)的報(bào)建手續(xù)均需要以實(shí)施機(jī)構(gòu)或平臺(tái)公司名義辦理，包括所有必須進(jìn)行招標(biāo)的工程/貨物的招標(biāo)采購活動(dòng)等，這就涉及相關(guān)費(fèi)用的認(rèn)定、項(xiàng)目管理和責(zé)任承擔(dān)等諸多問題需要處理，這不僅增加了實(shí)施機(jī)構(gòu)或平臺(tái)公司的各項(xiàng)成本支出，而且還增加了實(shí)施機(jī)構(gòu)或平臺(tái)公司的項(xiàng)目法人責(zé)任，與PPP項(xiàng)目通過引入社會(huì)資本提高項(xiàng)目管理效率的初衷相違背。

三、結(jié)論和建議

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式的初衷是發(fā)揮社會(huì)資本在投資建設(shè)及運(yùn)營管理方面的優(yōu)勢，提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。目前，雖然國家發(fā)展改革委在政策層面已經(jīng)明確了PPP項(xiàng)目業(yè)主變更的規(guī)定，但現(xiàn)行法律法規(guī)、政策文件在項(xiàng)目前期報(bào)批報(bào)建管理過程中，并未全面、系統(tǒng)的針對這種新模式給出更為全面的全流程管理規(guī)定，給項(xiàng)目實(shí)際操作帶來了一些問題，特別是在項(xiàng)目公司變更成為項(xiàng)目業(yè)主之后，辦理相關(guān)報(bào)建手續(xù)過程中帶來了一些障礙，進(jìn)而影響了項(xiàng)目的實(shí)施效率。

主要建議：一是中央政府層面，應(yīng)針對PPP模式與傳統(tǒng)政府投資模式之間的差別進(jìn)行系統(tǒng)研究，加快推進(jìn)上位立法和配套政策細(xì)則的研究與制定；二是地方政府層面，應(yīng)本著有利推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的原則，各方積極努力在現(xiàn)有法律框架內(nèi)尋求可操作的解決辦法。是否將土地使用權(quán)變更給項(xiàng)目公司，各有不同考慮，但無論采取哪種方式，相關(guān)政府部門都應(yīng)積極協(xié)調(diào)，為項(xiàng)目提供支持。