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編者按：重大規(guī)劃實施評估立足于事中、事后監(jiān)管，主要是結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的新變化新要求，對規(guī)劃實施進展、存在問題、效果影響進行全面、系統(tǒng)的評價，推動健全規(guī)劃動態(tài)調(diào)整和修訂機制。中咨公司自成立以來，積極服務(wù)有關(guān)部委，完成了一大批重大規(guī)劃的中期評估、實施效果評估及后評價等工作，形成了相對完善的工作流程?，F(xiàn)將有關(guān)情況予以刊發(fā)，供借鑒參考。

重大規(guī)劃實施評估的一般流程簡介

李開孟 曹玫 李東

重大規(guī)劃實施評估是一項系統(tǒng)工程，科學(xué)高效的組織與合理規(guī)范的流程至關(guān)重要。目前，世行、亞行等國際機構(gòu)，美國、澳大利亞等國家對評估實施流程具有詳細(xì)的規(guī)定，未來我國也應(yīng)結(jié)合實踐盡快制定科學(xué)合理的規(guī)劃評估實施流程。中國國際工程咨詢有限公司（簡稱中咨公司）自成立以來，積極服務(wù)國家發(fā)展改革委、國務(wù)院國資委等有關(guān)部委的事中、事后監(jiān)管工作，完成了一大批重大規(guī)劃的中期評估、實施效果評估及后評價等工作，形成了相對完善的工作流程，現(xiàn)將有關(guān)情況予以介紹。

一、重大規(guī)劃實施情況評估的流程概況

中咨公司充分發(fā)揮多學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性優(yōu)勢，將宏觀視野、戰(zhàn)略思維與重大項目實踐經(jīng)驗相結(jié)合，先后完成了“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃中期評估、“十三五”綜合交通規(guī)劃中期評估、京津冀地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃中期評估、三峽后續(xù)工作規(guī)劃實施情況評估、“十二五”中央企業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要執(zhí)行情況評估等重大規(guī)劃的評估工作?？偨Y(jié)來看，評估的基本流程可以概括為“三階段、十步驟”?！叭A段”指評估工作總體分為評估準(zhǔn)備、評估開展和結(jié)果應(yīng)用三個階段?！笆襟E”則是在每一階段基礎(chǔ)上進一步細(xì)化的工作流程，包括了評估準(zhǔn)備階段的研讀規(guī)劃、確定評估組織方式、制定具體評估方案；評估開展階段的組織自評估、收集和分析資料、編寫評估報告、評審評估報告；結(jié)果應(yīng)用階段的反饋評估結(jié)論、應(yīng)用評估成果、歸檔整理評估資料等內(nèi)容，具體參見圖1。

圖1  重大規(guī)劃評估的基本流程圖

二、評估準(zhǔn)備階段

（一）研讀規(guī)劃

規(guī)劃文本是重大規(guī)劃評估的最重要的依據(jù)之一，要對規(guī)劃的實施情況進行評估，首要是研讀規(guī)劃，全面掌握規(guī)劃的各個要點。從中咨公司的經(jīng)驗來看，研讀規(guī)劃要解決三個方面的問題，一是規(guī)劃的根本導(dǎo)向，即明確此規(guī)劃解決的最核心問題是什么，這也是規(guī)劃評估的基本出發(fā)點。二是規(guī)劃的邏輯框架體系。重大規(guī)劃是針對某些關(guān)系到國家或地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵問題，制定的具有長遠(yuǎn)性、全局性、戰(zhàn)略性、方向性和操作性的整套行動方案，在我國目前的行政體系下，必然涉及從中央到地方的多部門、多系統(tǒng)，具有參與主體多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、內(nèi)容紛繁的特點，有必要梳理規(guī)劃主線脈絡(luò)，分析規(guī)劃與其他規(guī)劃之間、規(guī)劃內(nèi)部各章節(jié)之間關(guān)系等，形成系統(tǒng)清晰的邏輯框架體系。三是規(guī)劃涉及領(lǐng)域的相關(guān)知識。通過查閱各方面的背景資料，解決知識盲點、掃清評估過程中可能遇到的知識障礙。

（二）確定評估組織方式

從國際經(jīng)驗來看，目前的評估組織方式主要有自評估、委托第三方評估和獨立第三方評估三種。這三種方法各有優(yōu)劣，從自評估到獨立第三方評估具有資料收集難度增大、公信力提高的特征。現(xiàn)階段我國運用比較多的是自評估和委托第三方評估。中咨公司開展的規(guī)劃評估工作多為委托第三方評估，從實踐經(jīng)驗看，往往還需要中咨公司根據(jù)規(guī)劃特點、評估目的、評估周期、財力物力等多方面因素，確定更為具體的評估組織方式。比如開展三峽后續(xù)工作規(guī)劃實施評估時，針對任務(wù)量大、時間緊的特殊情況，中咨公司征得水利部同意后聯(lián)合長江監(jiān)理公司成立了評估工作組，采取分省市（區(qū)縣）評估和分專業(yè)領(lǐng)域評估“條塊結(jié)合”的方法推進工作，在初步形成區(qū)縣評估咨詢意見和分專業(yè)評估咨詢意見的基礎(chǔ)上，綜合匯總形成總評估報告。

（三）制定評估方案

評估方案是實施評估的主要依據(jù)，直接關(guān)系到評估活動能否順利開展以及評估質(zhì)量的高低。評估方案通常由評估實施機構(gòu)在初步資料收集的基礎(chǔ)上編制提出，初步資料收集包括規(guī)劃文本、相關(guān)政策文件、管理辦法、總結(jié)報告、監(jiān)測報告等。制定評估工作方案的過程中，可以邀請專家進行討論、修正和完善。中咨公司評估工作方案通常包括：評估背景、評估方式、評估目的、評估內(nèi)容和重點、評估方法、時間進度安排、成果形式及用途、工作協(xié)調(diào)機制等。

其中，評估方法是非常重要的內(nèi)容之一，要明確評估所使用的評估指標(biāo)體系、資料獲取方法、資料分析方法等。中咨公司開展評估時，指標(biāo)選擇遵循系統(tǒng)性、可測性、獨立性、重點突出等原則，首先考慮規(guī)劃文本中提出的指標(biāo)，其次考慮行業(yè)或公眾普遍認(rèn)可的指標(biāo)，比如開工率、竣工率、滿意度等，然后考慮利用已有成果和規(guī)劃的新理念自行設(shè)計指標(biāo)。比如在評估區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度時，以區(qū)際基尼系數(shù)、地區(qū)優(yōu)勢是否得到充分發(fā)揮以及區(qū)際基本公共服務(wù)均等化的進展情況等為基礎(chǔ)，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)。

三、開展評估階段

（一）組織自評估

自評估是規(guī)劃實施主體對規(guī)劃實施進展情況、實施效果、下階段工作安排和有關(guān)問題建議的自我總結(jié)和評價，需要大量的、詳實的一手資料作為支撐。自評估報告的主要內(nèi)容一般包括：本部門或地區(qū)負(fù)責(zé)實施部分的基本情況（包括規(guī)劃要求、目標(biāo)、任務(wù)等）；本部門或地區(qū)規(guī)劃的實施過程（包括組織管理方式、資源投入狀況、實施進度等）；本部門或地區(qū)規(guī)劃的完成情況（包括目標(biāo)完成情況、重點工程/任務(wù)完成情況、重大政策的出臺及執(zhí)行情況等）；自評結(jié)論（包括存在問題、經(jīng)驗教訓(xùn)和相關(guān)建議等）。

在條件允許的情況下，中咨公司均會組織自評估。這個過程中有幾個關(guān)鍵點需要注意：一是反復(fù)向?qū)嵤C構(gòu)明確自評報告定位為資料收集，并不會對其進行懲戒，鼓勵規(guī)劃實施主體深入剖析、反映真實的情況。二是自評報告的提綱應(yīng)該盡可能詳盡，定量部分盡量提出量化指標(biāo)，定性部分盡量細(xì)化，為后期分析匯總資料提供便利。三是定量指標(biāo)需定義清晰，并輔以必要的指標(biāo)解釋。數(shù)據(jù)指標(biāo)應(yīng)盡量少采用相對指標(biāo)，如增長率、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，以方便數(shù)據(jù)匯總。

（二）收集和分析資料

全面、準(zhǔn)確的信息資料是規(guī)劃評估的基礎(chǔ)。為了保證所獲信息的全面性、系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性，評估實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)已制定的評估工作方案，綜合采用各種方式方法來收集信息，如資料查閱法、問卷調(diào)查法、專家研討法、現(xiàn)場調(diào)研法、訪談法、網(wǎng)絡(luò)爬蟲等。資料查閱法是首先采用的方法，可與其他方法結(jié)合使用，以達(dá)到相互佐證的目的。專家研討法、現(xiàn)場調(diào)研法和訪談法是中咨公司使用較多的方法，現(xiàn)場調(diào)研和訪談法往往結(jié)合使用。從實踐來看，現(xiàn)場調(diào)研和訪談需努力降低對調(diào)研對象的影響，以免調(diào)研對象自覺或不自覺地產(chǎn)生顧慮，影響所獲信息的真實性，此外還需要避免在現(xiàn)場面對調(diào)研對象就某一現(xiàn)象或事件發(fā)表個人看法。

對原始數(shù)據(jù)和信息資料進行系統(tǒng)的整理、歸類、統(tǒng)計和分析，形成初步的評估意見和評估結(jié)論是評估最核心的工作。目前可使用的方法很多，包括對比分析法、專家評價法、推斷預(yù)測法、因果分析法、模糊評價法、計量模型法等，評估實施人員可根據(jù)實際情況選擇恰當(dāng)?shù)姆椒?。從實踐來看，評估團隊?wèi)?yīng)根據(jù)實際情況調(diào)整優(yōu)化評估方法和標(biāo)準(zhǔn)。比如，目標(biāo)完成情況、工程進度等都是時間的函數(shù)，目標(biāo)完成程度會隨著時間的推移而提高。實際情況是，有的規(guī)劃目標(biāo)可以基本平均地分?jǐn)偟礁髂?，有的則不適合平均分到各年，評估時應(yīng)適度調(diào)整。再比如項目實施進度評價，一些重大工程如科技創(chuàng)新工程等具有探索性、試驗性、風(fēng)險大等性質(zhì)，而且項目進程往往具有時間不對稱性，存在著“先慢后快”或“先快后慢”等情況，對其評估也應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整。

（三）編寫評估報告

評估報告是資料分析結(jié)果的文字化表述，是書面的專業(yè)意見。評估報告應(yīng)該結(jié)構(gòu)完整、思路清晰、用語合理、結(jié)論明確，同時還應(yīng)符合閱讀者的習(xí)慣和需要。評估報告除了對規(guī)劃實施進展情況、成效、影響等進行客觀陳述、對規(guī)劃進行價值判斷、提出政策建議以外，還應(yīng)包括對評估過程、評估方法和評估中的一些重要問題的必要說明等。評估結(jié)論必須完整、明確。如有需要可以在形成評估報告初稿后采用專家座談、補充調(diào)研等方式進一步驗證結(jié)論。

中咨公司的評估報告通常包括評估背景和目的、評估過程和主要方法、主要評估內(nèi)容、評估意見和結(jié)論、相關(guān)建議等內(nèi)容。如有必要，評估報告還可以增加附錄，將評估結(jié)論的主要依據(jù)、原始證據(jù)材料和調(diào)查取證材料在附錄中予以全面收錄，并對其真實性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

（四）評審評估報告

在具體執(zhí)行團隊形成評估報告后，中咨公司往往還會對評估報告進行評審，由執(zhí)行團隊所在部門、公司評審辦分別組織召開部門評審會和公司評審會，評審會參會人員既包括部門、公司主要負(fù)責(zé)人，還包括外聘專家。評審工作的目的主要是：對評估意見進行復(fù)核，確認(rèn)評估過程符合相關(guān)規(guī)范；就評估發(fā)現(xiàn)的主要問題進行認(rèn)定，確認(rèn)評估意見能夠滿足委托方需求；對評估報告質(zhì)量進行審定，確認(rèn)符合中咨公司的質(zhì)量管理要求。

四、結(jié)果應(yīng)用階段

（一）反饋評估結(jié)論

評估結(jié)論的反饋和應(yīng)用體現(xiàn)了評估工作的價值。就重大規(guī)劃而言，評估結(jié)論可反饋給黨和國家領(lǐng)導(dǎo)同志、人大機關(guān)、規(guī)劃編制部門、規(guī)劃印發(fā)部門、規(guī)劃主管部門、規(guī)劃實施部門、規(guī)劃對象、規(guī)劃利益相關(guān)方、普通民眾等。反饋對象不同，作用不同。向上級部門、人大機關(guān)進行反饋，重在反映情況并尋求某項支持。向編制部門、印發(fā)部門、主管部門反饋，重在提供最新的規(guī)劃執(zhí)行情況、效果和影響，驗證預(yù)判的準(zhǔn)確性，適時修訂完善相關(guān)規(guī)劃。向規(guī)劃實施部門反饋，重在提供執(zhí)行的痛點難點、下一步的工作建議。向規(guī)劃對象和利益相關(guān)方反饋，重在向其通報情況。反饋給公眾，則是增加互動，接受社會公眾監(jiān)督。中咨公司作為接受委托的第三方機構(gòu)，一般是將評估結(jié)論反饋給委托方，再由委托方根據(jù)工作需要向各相關(guān)對象進行反饋。

（二）應(yīng)用評估成果

根據(jù)中咨公司前期實踐經(jīng)驗，評估成果主要應(yīng)用在以下幾方面：一是推動規(guī)劃更好落實。針對評估發(fā)現(xiàn)的主要問題和困難，采取針對性措施加以改進，提高規(guī)劃實施的整體效能。比如《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃實施情況的中期評估報告》指出災(zāi)后重建存在工程建設(shè)成本偏高、部分建設(shè)項目前期工作不足、組織管理需進一步加強、“?；尽蓖庾》糠峙湫枰咨铺幚怼㈦娏?yīng)困難等問題，在后續(xù)實施過程中均得到了改進。二是修訂完善相關(guān)規(guī)劃。結(jié)合評估結(jié)論，及時對規(guī)劃加以修訂完善。比如《三峽后續(xù)工作規(guī)劃實施情況評估報告》明確提出了適當(dāng)延長規(guī)劃實施年限、調(diào)整后續(xù)工作目標(biāo)、優(yōu)化后續(xù)工作任務(wù)等意見，推動了規(guī)劃的修訂完善。三是強化規(guī)劃管理。通過評估為今后規(guī)劃的編制和實施提供可供借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)，從而提高規(guī)劃管理水平。

（三）歸檔整理評估資料

評估資料歸檔也是中咨公司重大規(guī)劃評估工作的重要一環(huán)。按照公司的管理規(guī)定，中咨公司除了向委托方報送成果外，評估團隊還需對評估過程中收集的各類資料，如待評材料、自評報告、專家及專家組意見、評審意見等進行歸檔，以便后期查閱。此外，對于委托方而言，也應(yīng)注重評估成果的應(yīng)用管理，對評估結(jié)論反饋和整改情況進行跟蹤，以更好地體現(xiàn)評估工作的價值。