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基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的可持續(xù)應(yīng)用及實(shí)現(xiàn)路徑

李開孟  伍迪

PPP模式廣泛用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，但是不同國(guó)家和相關(guān)國(guó)際組織對(duì)PPP模式的內(nèi)涵及其特征存在不同的理解，而且PPP模式的基本特征隨著時(shí)代的發(fā)展也在不斷發(fā)生變化。本文系統(tǒng)梳理了PPP與相關(guān)概念的關(guān)系，總結(jié)世界各國(guó)PPP模式應(yīng)用的主要經(jīng)驗(yàn)，基于目標(biāo)視角提出不同類型PPP模式的主要特征及其演進(jìn)規(guī)律，并為政策制定者和項(xiàng)目決策者提出相關(guān)建議。

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的不合理供給可能會(huì)產(chǎn)生政府失靈和市場(chǎng)失靈問題。為了解決傳統(tǒng)的完全由政府部門提供公共服務(wù)模式下的政府失靈問題，以及完全由企業(yè)提供公共服務(wù)模式下的市場(chǎng)失靈問題，世界各國(guó)一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營(yíng)部門各自的優(yōu)勢(shì)，建立合作伙伴關(guān)系，進(jìn)行體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率^[1]。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對(duì)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用^[2][3]。PPP模式雙方合作的核心目的，就是既要發(fā)揮好公共部門的職能，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的積極作用^[4]，從而提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率^[5]。

伴隨PPP理念的實(shí)踐應(yīng)用，也產(chǎn)生了越來(lái)越多不同的具體PPP操作模式，這為項(xiàng)目決策者提供很大選擇空間的同時(shí)，也增加了選擇的難度^[6]。不同國(guó)家、不同領(lǐng)域、不同項(xiàng)目往往會(huì)有模式選擇的不同偏好，選擇何種模式往往取決于各國(guó)PPP政策執(zhí)行的目標(biāo)和目的^[7]。同時(shí)，PPP內(nèi)涵和采用PPP模式目標(biāo)的不斷延伸，造成了PPP與一些其他相關(guān)既有概念的混淆，例如BOT、PFI、特許經(jīng)營(yíng)、政府采購(gòu)等，這也給政策制定者和項(xiàng)目決策者提出了更高的要求^[8]。因此，針對(duì)上述問題，本文首先系統(tǒng)梳理PPP與相關(guān)概念的關(guān)系，總結(jié)PPP模式在一些代表性國(guó)家推廣應(yīng)用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，從政府采用PPP模式目標(biāo)優(yōu)先次序選擇的視角，提出PPP模式的三個(gè)基礎(chǔ)類型，最后總結(jié)三個(gè)類型PPP模式的基本特點(diǎn)、代際演進(jìn)及實(shí)踐應(yīng)用的對(duì)策建議。

二、PPP相關(guān)概念辨析

(一)PPP與BOT

PPP項(xiàng)目倡導(dǎo)的“可持續(xù)伙伴關(guān)系”理念^[9][10]可以通過(guò)多種具體模式來(lái)實(shí)現(xiàn)，BOT模式是其中最常見的具體模式之一。但是，并不能認(rèn)為BOT和PPP兩個(gè)概念相同，事實(shí)上，從概念層次來(lái)看，BOT和PPP實(shí)際上是兩個(gè)層次視角下的不同概念。BOT概念的視角是從項(xiàng)目全生命周期的主要流程視角下進(jìn)行定義的，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)建設(shè)（Build）、運(yùn)營(yíng)（Operate）和移交（Transfer）等主要流程，因此，無(wú)論任何類型回報(bào)機(jī)制的PPP項(xiàng)目，都可以采用BOT模式類型的合同進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等流程中相關(guān)權(quán)利義務(wù)的約定，在這個(gè)流程視角下，BOT又衍生了很多種模式，如BOOT、TOT、ROT、BOO等；與之相比，PPP則強(qiáng)調(diào)合作雙方是否能夠建立一種可持續(xù)的“合作伙伴關(guān)系”（Partnerships），其概念是從項(xiàng)目的利益相關(guān)者之間關(guān)系的視角進(jìn)行定義的。

對(duì)于BOT項(xiàng)目而言，如果在BOT合同中的設(shè)計(jì)考慮了項(xiàng)目利益相關(guān)者之間可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，即充分體系了PPP概念所倡導(dǎo)的理念，那么這樣的BOT項(xiàng)目同時(shí)也就是PPP項(xiàng)目；如果項(xiàng)目的BOT合同僅約定了項(xiàng)目在運(yùn)作的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交各流程中每個(gè)階段的具體活動(dòng)，而忽視了構(gòu)建項(xiàng)目參與主體之間的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，例如忽視了雙方的利益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，那么這樣的交易結(jié)構(gòu)在理念上不能稱之為PPP項(xiàng)目，這種BOT也應(yīng)該是推廣應(yīng)用PPP模式所應(yīng)盡量避免的^[11]。

邏輯上，所有類型的PPP項(xiàng)目都可以采用BOT（包含其各種衍生模式）的合同結(jié)構(gòu)，因此就字面而言都可以稱之為BOT項(xiàng)目^[12]。但是，并不是所有類型的BOT項(xiàng)目均能符合PPP的理念要求，而被稱之為PPP項(xiàng)目。

(二)PPP與PFI

PFI（Private Financing Initiative）基本含義就是強(qiáng)調(diào)要由私營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施融資中發(fā)揮主導(dǎo)作用，由私營(yíng)部門主導(dǎo)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，具體可以從狹義和廣義的不同角度進(jìn)行理解。就廣義而言，凡是屬于私營(yíng)部門主導(dǎo)融資的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目均屬于PFI項(xiàng)目；就狹義而言，PFI項(xiàng)目專指起源于英國(guó)的政府付費(fèi)型PPP模式，這類項(xiàng)目應(yīng)該按照政府采購(gòu)公共服務(wù)的程序要求進(jìn)行運(yùn)作。在英國(guó)，PPP和PFI一般為同一個(gè)概念，這是由于英國(guó)主要采用政府付費(fèi)的方式推廣PPP，但如果推廣到國(guó)際范疇，對(duì)于使用者付費(fèi)模式的PPP稱為PFI顯然不太合適，因此在國(guó)際上，又逐漸演變?yōu)閷⒄顿M(fèi)類的PFI稱為狹義的PPP，從而體現(xiàn)PFI與PPP之間的差異。

PFI強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施融資的責(zé)任主體，即要由私營(yíng)部門主動(dòng)發(fā)起融資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施。在邏輯上，所有類型PPP項(xiàng)目都應(yīng)該強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門在融資中發(fā)揮主導(dǎo)作用，因此都應(yīng)該符合PFI（私營(yíng)主導(dǎo)融資）的理念，因此可以認(rèn)為PPP和PFI在概念的外延上完全重合。如果PPP項(xiàng)目的融資不是由私營(yíng)部門主導(dǎo)的，而是由政府部門或其代理機(jī)構(gòu)（比如當(dāng)?shù)卣聦俚膰?guó)有企業(yè)等）主導(dǎo)的，這類PPP就失去了其本來(lái)含義。但是，在國(guó)際PPP模式的實(shí)踐應(yīng)用中，PFI一般取其狹義內(nèi)涵，即專指政府付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)類PPP模式。

(三)PPP與特許經(jīng)營(yíng)

特許經(jīng)營(yíng)在中文的語(yǔ)境下一般有兩種含義^[13]，一種是指在商業(yè)活動(dòng)中的特許經(jīng)營(yíng)，即英文對(duì)應(yīng)的franchise，例如某商店加盟了某商業(yè)品牌，在其品牌的特許下可以經(jīng)營(yíng)相關(guān)品牌的產(chǎn)品；另一種是基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域中的特許經(jīng)營(yíng)，即英文對(duì)應(yīng)的concession，例如企業(yè)無(wú)權(quán)對(duì)某基礎(chǔ)設(shè)施使用者進(jìn)行收費(fèi)，經(jīng)政府特許后企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目并進(jìn)行收費(fèi)。與PPP概念相提并論的特許經(jīng)營(yíng)，一般為后者concession^[14]。從時(shí)間上看，特許經(jīng)營(yíng)概念的出現(xiàn)早于PPP概念的出現(xiàn)^[15]。

與PFI模式有廣義和狹義之分一樣，特許經(jīng)營(yíng)PPP模式也有廣義和狹義之分。廣義的特許經(jīng)營(yíng)模式和廣義的PFI模式與廣義的PPP模式的外延相同，都是指由私營(yíng)部門主動(dòng)發(fā)起融資，由公共部門和私營(yíng)部門建立合作伙伴關(guān)系進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施的運(yùn)作模式。狹義的特許經(jīng)營(yíng)模式則專指以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)，由私營(yíng)部門承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施模式。就邏輯而言，廣義的PPP模式包括狹義的政府付費(fèi)的PFI模式和使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式兩種基本類型。

(四)PPP與政府采購(gòu)

政府采購(gòu)是政府使用財(cái)政資金對(duì)公共服務(wù)的采購(gòu)行為，政府采購(gòu)視角下的PPP項(xiàng)目即需要運(yùn)用政府根據(jù)績(jī)效對(duì)公共服務(wù)的提供進(jìn)行付費(fèi)的項(xiàng)目。政府采購(gòu)視角下的PPP模式，即政府付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)類PPP模式，是廣義的PPP模式的重要類型。在英國(guó)由于使用者付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目很少，基本上都是政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目，因此在英國(guó)又將這種政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目稱為PFI模式，而在法國(guó)則將政府付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)類PPP模式稱為CP模式。中國(guó)現(xiàn)有的政策框架中，習(xí)慣將所有類型的PPP模式都視為政府采購(gòu)，源自于我國(guó)財(cái)政部等部門制定的一些PPP政策文件，這些政策文件實(shí)際上也主要借鑒了英國(guó)的相關(guān)政府部門推廣應(yīng)用狹義PFI的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)^[16]。

基于以上分析，將PPP與BOT、PFI、特許經(jīng)營(yíng)、政府采購(gòu)等相關(guān)概念的辨析總結(jié)如表1所示。

表1  PPP與相關(guān)概念辨析

綜上所述，雖然來(lái)自不同國(guó)家及國(guó)際組織的相關(guān)專家，對(duì)PPP、Concession、PFI三個(gè)術(shù)語(yǔ)的基本內(nèi)涵存在不同理解，但是如果僅從這三個(gè)術(shù)語(yǔ)的字面含義去理解，這三個(gè)術(shù)語(yǔ)所闡述的其實(shí)是同一個(gè)對(duì)象，內(nèi)涵完全重疊，所不同的僅是從不同的角度去理解同一個(gè)事情^[17]。如上所述，Concession強(qiáng)調(diào)原本由公共部門負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，授權(quán)由私營(yíng)部門來(lái)承擔(dān)；PFI則強(qiáng)調(diào)，既然由私營(yíng)部門來(lái)承擔(dān)，則要求由私營(yíng)部門發(fā)起融資，以解決政府財(cái)政資金不足的問題；PPP則強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，必須由公共部門和私營(yíng)部門建立平等合作的伙伴關(guān)系來(lái)完成。在實(shí)踐中逐漸形成的共識(shí)是^[18]：特許經(jīng)營(yíng)模式強(qiáng)調(diào)依靠市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)（主要指使用者付費(fèi)）獲得私營(yíng)部門的投資回報(bào)；PFI強(qiáng)調(diào)依靠政府按照績(jī)效付費(fèi)獲得私營(yíng)部門的投資回報(bào)?？陀^而言，僅從PFI術(shù)語(yǔ)的字面理解，看不出政府績(jī)效付費(fèi)的內(nèi)涵，也解讀不出必須進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)（value for money）的含義。同樣，從特許經(jīng)營(yíng)的字面理解，同樣解讀不出來(lái)使用者付費(fèi)等內(nèi)涵。但是，人們?cè)趯?shí)踐中對(duì)PPP相關(guān)術(shù)語(yǔ)所賦予的不同內(nèi)涵，已經(jīng)形成相當(dāng)廣泛的共識(shí)，這就是對(duì)各個(gè)術(shù)語(yǔ)的狹義理解。

三、不同國(guó)家的PPP實(shí)踐

PPP目前仍然沒有一個(gè)廣泛認(rèn)可的定義，部分國(guó)家和地區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)自身情況界定了PPP概念與范圍，如澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)委員會(huì)（Infrastructure Australia）^[19]、英國(guó)財(cái)政部（HM Treasury）^[20]、加拿大PPP委員會(huì)（Canadian Council for Public Private Partnerships）^[21]、美國(guó) PPP 委員會(huì)（National Council on Public Private Partnerships）^[22]、美國(guó)交通部（United States Department of Transportation）^[23]、歐盟委員會(huì)（European Community）^[24]等。不同國(guó)家和地區(qū)PPP的概念與定義直接與本國(guó)國(guó)情與基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策相關(guān)，其實(shí)踐也呈現(xiàn)出一定的差異性。

(一)英國(guó)

在英國(guó)，PPP是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的重要方式之一。英國(guó)的PPP項(xiàng)目雖然也分為特許經(jīng)營(yíng)和私人融資計(jì)劃PFI兩大類，但PFI占更多比重。自1992年英國(guó)政府推出私人融資計(jì)劃PFI這個(gè)概念以來(lái)，英國(guó)的PFI/PPP的概念與實(shí)踐就在不斷的爭(zhēng)議中發(fā)展，雖然其在公共服務(wù)領(lǐng)域的私人融資功能極其重要，但在隨后的實(shí)踐中依然存在很多問題^[25]。2012年，英國(guó)政府發(fā)布了新版PFI模式稱為PF2，PF2保留了PFI的基本結(jié)構(gòu)，同時(shí)針對(duì)PFI中的問題進(jìn)行了全面改革，包括增加PFI債務(wù)的透明度，改善成本效率，加強(qiáng)政府的監(jiān)控，及一系列為了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜經(jīng)濟(jì)條件而采取的措施，推動(dòng)公私部門之間真誠(chéng)的伙伴關(guān)系^[26]。但是從2019年初開始，英國(guó)財(cái)政部不再采用PFI的模式運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

(二)加拿大

在加拿大，根據(jù)政府部門的需求和項(xiàng)目的特征，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作采用多種方式。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施交付模式主要有設(shè)計(jì)-建設(shè)（Design-Build，簡(jiǎn)稱 DB）和設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建設(shè)（Design-Bid-Build，簡(jiǎn)稱 DBB）。DBF（Design-Build-Finance，即設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資）模式也已被大量的市政項(xiàng)目所采用。譬如不列顛哥倫比亞?。˙ritish Columbia，簡(jiǎn)稱BC）的SHOAL中心項(xiàng)目、多倫多市的Pan Am Game項(xiàng)目、蒙特利爾市的AMT Maintenance Centre和地下停車場(chǎng)項(xiàng)目均采用DBF模式。加拿大依據(jù)政府和私營(yíng)部門之間責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例的不同，將PPP分為一系列不同的模式。下圖是加拿大PPP理事會(huì)以私營(yíng)部門在項(xiàng)目中的參與度和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度為參數(shù)，對(duì)PPP模式做出的分類。

資料來(lái)源：The Canadian Council for Public-Private Partnerships

圖1  加拿大PPP模式群特征圖

(三)澳大利亞

在澳大利亞歷史上有幾種常見的PPP模式，包括設(shè)計(jì)-建造-維護(hù)（DBM）、設(shè)計(jì)-建造-維護(hù)-運(yùn)營(yíng)（DBMO）、建造-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、建造-擁有-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)移（BOOT）和設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)（DBFO）等。其中DBFO模式是最為常見的模式，典型的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)是包括25至30年的特許經(jīng)營(yíng)期和全生命周期的服務(wù)交付。近期的PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)中，除要求項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期進(jìn)行績(jī)效付費(fèi)之外，通常還要求政府部門在建設(shè)期進(jìn)行特定形式的資金投入，例如特定時(shí)點(diǎn)政府的資本投入。一個(gè)典型的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是政府在項(xiàng)目建造完成或運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定初始時(shí)點(diǎn)，按照項(xiàng)目實(shí)際條件與約定條件的匹配情況，向該P(yáng)PP項(xiàng)目中注入已約定的政府財(cái)政資金投入。

(四)日本

日本最常見的PPP運(yùn)作是BTO模式，即建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)，占日本PPP合同類型的71%，這是因?yàn)樵谌毡緦?duì)一些較敏感的、重要的基礎(chǔ)設(shè)施，政府或公共部門希望在民營(yíng)企業(yè)完成設(shè)施建設(shè)后第一時(shí)間把所有權(quán)移交給公共部門，之后私營(yíng)企業(yè)按照協(xié)議去經(jīng)營(yíng)這些基礎(chǔ)設(shè)施。相比較，日本BOO/BOT方式只占到PPP合同類型的15.7%。

數(shù)據(jù)來(lái)源：日本內(nèi)閣府

圖2  1999-2015年日本PPP/PFI按項(xiàng)目方式分類情況

(五)新加坡

新加坡常用的PPP模式是DBOO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）以及DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)）模式，或者是兩者的變體。DBOO指私營(yíng)企業(yè)設(shè)計(jì)、建設(shè)、擁有（自然要求企業(yè)進(jìn)行投資融資）并運(yùn)營(yíng)，但到期后有償處置資產(chǎn)而不是無(wú)償移交給公共部門。DBFO是指設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)職能統(tǒng)一由一家服務(wù)提供商完成。根據(jù)整個(gè)項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)期間提供服務(wù)的績(jī)效，由公共部門向該私營(yíng)企業(yè)付費(fèi)（但在服務(wù)交付之前不應(yīng)付款）。這種模式有利于確保高效利用政府部門的財(cái)政資金，同時(shí)有利于提高項(xiàng)目現(xiàn)金流的確定性。DBFO模式還要求把項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私營(yíng)企業(yè)，讓私營(yíng)合作者承擔(dān)適當(dāng)?shù)谋M職調(diào)查義務(wù)，以便確保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)穩(wěn)健，從而為得到銀行融資創(chuàng)造條件。

四、基于目標(biāo)視角的PPP模式三種基本類型

基于PPP相關(guān)概念的分析和世界各國(guó)PPP模式的實(shí)踐應(yīng)用及演進(jìn)過(guò)程，從政府采用PPP模式的目標(biāo)視角，可以將PPP模式劃分為三種基本類型^[27]。

(一)將PPP視為政府采購(gòu)公共服務(wù)的工具

PPP 概念的最早提出，是出于解決財(cái)政資金使用的質(zhì)量和效率問題。在傳統(tǒng)的思維框架下，公共服務(wù)的提供應(yīng)使用財(cái)政資金。對(duì)于一些必須由財(cái)政資金承擔(dān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，不能通過(guò)所謂的市場(chǎng)化運(yùn)作，讓財(cái)政資金躲避責(zé)任。在英國(guó)撒切爾夫人執(zhí)政期間，將能夠進(jìn)行使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都進(jìn)行了徹底的市場(chǎng)化改革，沒有進(jìn)行市場(chǎng)化改革的領(lǐng)域均為涉及社會(huì)公共利益的核心領(lǐng)域。PPP概念的提出，起源于英國(guó)1992年的梅杰政府，完善于布萊爾政府，被稱為PFI，在英國(guó)被理解為財(cái)政資金按照績(jī)效進(jìn)行付費(fèi)的政府購(gòu)買服務(wù)。英國(guó)在過(guò)去20多年實(shí)施PFI項(xiàng)目700多個(gè)，總投資700多億英鎊，范圍涉及醫(yī)療健康、國(guó)防設(shè)施、教育、交通、環(huán)境、文體設(shè)施等。英國(guó)所稱PFI模式，是政府付費(fèi)類PPP模式，本質(zhì)上屬于政府延期付費(fèi)。采用這種模式，使得利用私人資本開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域得以擴(kuò)展，即傳統(tǒng)上必須由政府財(cái)政資金進(jìn)行投資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也可以采用私營(yíng)資本主導(dǎo)的模式進(jìn)行投資建設(shè)。PFI模式使得英國(guó)中央和地方政府較好地利用了市場(chǎng)化的專業(yè)能力，提升了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的品質(zhì)，改變了政府治理的理念和方式，使英國(guó)成為全球領(lǐng)先的PPP實(shí)踐者^[28]。

基于英國(guó)PFI實(shí)踐而催生的“PPP模式”，是人們對(duì)PPP模式的最初理解，因此也被稱為狹義PPP或純PPP，英國(guó)也被認(rèn)為是全球最先提出并實(shí)踐PPP模式的國(guó)家?；谟?guó)PFI概念所提出的PPP運(yùn)作框架，稱之為第一代PPP，主要應(yīng)用于社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。由于第一代PPP模式是一種政府采購(gòu)公共服務(wù)的工具，因此政府在推廣應(yīng)用過(guò)程中，最關(guān)心的即是PPP模式能否降低公共服務(wù)的采購(gòu)成本，是否比傳統(tǒng)政府采購(gòu)公共服務(wù)方式的效率更高，英國(guó)政府出臺(tái)的相關(guān)政策正是基于這種考慮制定的。英國(guó)制定了在項(xiàng)目可行性研究階段將傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式與PPP模式采購(gòu)成本進(jìn)行比較的方法與流程，以保證PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值（VfM，Value for Money），并明確界定PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出要求（Output Specification）以規(guī)范項(xiàng)目的實(shí)施和交付。通過(guò)計(jì)算假設(shè)采用傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式下政府的采購(gòu)成本，即公共部門比較值（PSC，Public Sector Comparator），將PSC值與采用PPP模式下政府負(fù)擔(dān)的成本進(jìn)行比較，通過(guò)判斷是否符合物有所值（VfM）的要求來(lái)決定是否引入私營(yíng)資本。

第一代PPP模式在作為政府采購(gòu)公共服務(wù)工具的這種理念及目標(biāo)定位下，PPP模式的制度設(shè)計(jì)，主要關(guān)注政府采購(gòu)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)出規(guī)定、政府購(gòu)買公共服務(wù)的流程、采購(gòu)的價(jià)格以及財(cái)政資金的支付能力等。在這種功能定位影響下，政府重點(diǎn)開展財(cái)政支付的PSC分析和財(cái)政承受能力論證。以英國(guó)PFI模式為范本，澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國(guó)家以及亞洲的日本等國(guó)都在“政府采購(gòu)工具”的功能定位下推廣本國(guó)的PPP模式，這種功能定位的PPP模式在世界各國(guó)的推廣應(yīng)用相對(duì)比較普遍，并已形成較為完善的制度體系。第一代PPP在本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)“資金為本”（Money-first PPP）的核心理念，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮財(cái)政資金的價(jià)值（Value for Money）。

(二)將PPP作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具

PPP概念的提出，是對(duì)世界各國(guó)和國(guó)際組織在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域如何發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用所進(jìn)行的實(shí)踐探索，其基本理念就是PPP模式的應(yīng)用范圍不應(yīng)局限于政府財(cái)政資金必須履行支付責(zé)任的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)該在更大范圍發(fā)揮作用。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，人們根據(jù)新出現(xiàn)的PPP概念，在總結(jié)法國(guó)等國(guó)家已經(jīng)運(yùn)用100多年的特許經(jīng)營(yíng)模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣大發(fā)展中國(guó)家迫切希望實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的需要，進(jìn)行創(chuàng)新總結(jié)，形成新一代PPP項(xiàng)目運(yùn)作框架，成為PPP模式的重要組成部分，是從PPP的角度對(duì)過(guò)去的特許經(jīng)營(yíng)模式所進(jìn)行的升級(jí)和優(yōu)化。在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域根據(jù)PPP模式的內(nèi)涵所進(jìn)行的理念創(chuàng)新，實(shí)際上促使了PPP內(nèi)涵的擴(kuò)展，并形成第二代PPP，是在第一代PPP的基礎(chǔ)上對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式內(nèi)涵的創(chuàng)新和拓展。

特許經(jīng)營(yíng)模式起源于法國(guó)，已有100多年歷史，完善于20世紀(jì)20、30年代。19世紀(jì)初開始，是法國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)繁榮的時(shí)期，即進(jìn)入大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。巴黎大都市的建設(shè)格局，主要形成于該時(shí)期。在此期間，法國(guó)政府提出將能夠收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)權(quán)讓渡給私營(yíng)部門，私營(yíng)部門通過(guò)“使用者付費(fèi)”獲取投資回報(bào)，于是出現(xiàn)了“特許經(jīng)營(yíng)”的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作模式，在資金來(lái)源結(jié)構(gòu)上屬于無(wú)追索或有限追索項(xiàng)目融資模式。特許經(jīng)營(yíng)具體可采用BOT、BOOT等多種運(yùn)作模式。雖然可能需要政府補(bǔ)貼，但核心理念是要求使用者付費(fèi)。對(duì)于無(wú)法實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)的領(lǐng)域，仍然采用傳統(tǒng)的政府投資建設(shè)的項(xiàng)目運(yùn)作模式。這里所言特許經(jīng)營(yíng)，關(guān)注的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，不涉及商業(yè)連鎖、品牌加盟等商業(yè)性“特許經(jīng)營(yíng)”。

特許經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)行政授權(quán)。法國(guó)是大陸法系國(guó)家，有專門針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的立法，逐步形成基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過(guò)使用者付費(fèi)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)的各種模式。這種模式雖然要簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，該協(xié)議被認(rèn)定為屬于行政合同，強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)家法律來(lái)規(guī)范各方行為。強(qiáng)調(diào)用戶是支付主體，私營(yíng)部門投資回報(bào)以使用者付費(fèi)為主，政府補(bǔ)貼為輔。這種模式本質(zhì)上要求自上而下的行政授權(quán)，因此在實(shí)際運(yùn)作中容易形成壟斷。政府為了保證私營(yíng)部門獲得合理回報(bào)，可以采用排他性條款等特別的制度安排。私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，沒有財(cái)政資金對(duì)私營(yíng)投資回報(bào)的保底條款。法國(guó)特許經(jīng)營(yíng)模式的提出早于PPP概念的出現(xiàn)。過(guò)去100多年實(shí)行的特許經(jīng)營(yíng)模式，雖然和當(dāng)前的PPP理念基本相通，但并沒有有意識(shí)地按照現(xiàn)代PPP的理念來(lái)理解和闡釋特許經(jīng)營(yíng)模式。

第二代PPP強(qiáng)調(diào)通過(guò)公共部門和私營(yíng)部門之間建立合作伙伴關(guān)系，激發(fā)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與投資的積極性，通過(guò)推動(dòng)市場(chǎng)化改革，完善收費(fèi)及價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制^[29]。社會(huì)資本所獲得的回報(bào)，不再受到政府財(cái)政資金支付能力的硬約束，政府更關(guān)注宏觀層面上特定PPP項(xiàng)目對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場(chǎng)機(jī)制成熟度的帶動(dòng)作用。這類PPP模式重點(diǎn)關(guān)注如何發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，構(gòu)建基于市場(chǎng)化的回報(bào)機(jī)制，盡量做到避免投入財(cái)政資金，或者盡可能少地使用財(cái)政資金。在這種框架體系下，基于政府采購(gòu)公共服務(wù)理念下的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證就顯得不太重要。

第二代PPP模式重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施。社會(huì)資本所獲得的投資回報(bào)，不再受到政府財(cái)政資金支付能力的硬約束，政府轉(zhuǎn)而更加關(guān)注給予項(xiàng)目的優(yōu)惠政策等支持、合同實(shí)施整體的嚴(yán)格控制、項(xiàng)目短期與長(zhǎng)期目標(biāo)的協(xié)同、項(xiàng)目建設(shè)承包市場(chǎng)的專業(yè)性和成熟度等更宏觀層面的問題。法國(guó)以及其他一些大陸法系的國(guó)家在特許經(jīng)營(yíng)模式上的創(chuàng)新，豐富了PPP模式的內(nèi)涵，對(duì)PPP理念進(jìn)行新的詮釋，即將PPP的功能定位為撬動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種工具。這類PPP的理念及制度體系目前仍然處于形成階段，必將得到廣大發(fā)展中國(guó)家的重視和推廣應(yīng)用。第二代PPP模式的核心理念是強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)為本”（Economy-first PPP），強(qiáng)調(diào)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值（Value for Economy）。

(三)將PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具

無(wú)論是第一代PPP強(qiáng)調(diào)將PPP作為提高財(cái)政資金使用質(zhì)量和效率的工具，還是第二代PPP強(qiáng)調(diào)發(fā)揮其促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率的工具作用，本質(zhì)上都是強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮PPP的效率功能，但沒有對(duì)公平問題予以應(yīng)有關(guān)注。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)目前正在推動(dòng)的以可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下的PPP模式^[30]，是PPP模式的一種新的形態(tài)，代表未來(lái)的PPP模式發(fā)展方向，因此稱之為第三代PPP。這種新型的PPP模式，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮PPP模式在促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面的效率功能，但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，實(shí)際上是在強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮PPP模式的公平功能，是對(duì)PPP模式功能定位理解的重大突破^[31]。

《聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的17項(xiàng)具體目標(biāo)為：（1）在全世界消除各種形式的貧困；（2）消除饑餓，實(shí)現(xiàn)糧食安全，改善營(yíng)養(yǎng)狀況和促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；（3）確保健康的生活方式，促進(jìn)各年齡段人群的福祉；（4）實(shí)現(xiàn)包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，為全民提供終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)；（5）實(shí)現(xiàn)性別平等，提高全體女性和女童的權(quán)利；（6）為所有人提供清潔飲水和衛(wèi)生設(shè)施，并進(jìn)行可持續(xù)管理；（7）確保人人獲取價(jià)格合理、可靠和可持續(xù)的現(xiàn)代能源；（8）促進(jìn)持久、包容和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)充分的生產(chǎn)性就業(yè)，確保人人獲得體面的工作；（9）建造具備抵御災(zāi)害能力的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)具有包容性的可持續(xù)工業(yè)化，推動(dòng)創(chuàng)新；（10）減少國(guó)家內(nèi)部和國(guó)家之間的不平等；（11）建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類居住區(qū)；（12）確?？沙掷m(xù)的消費(fèi)和生產(chǎn)模式；（13）采取緊急措施應(yīng)對(duì)氣候變化及其影響；（14）保護(hù)海洋并以可持續(xù)方式利用海洋資源，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；（15）保護(hù)、恢復(fù)和促進(jìn)以可持續(xù)方式利用陸地生態(tài)系統(tǒng)，以可持續(xù)方式管理森林，防治荒漠化，制止和扭轉(zhuǎn)土地退化，遏制生物多樣性的喪失；（16）創(chuàng)造和平、包容的社會(huì)以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，為所有人提供訴諸司法的機(jī)會(huì)，在各層級(jí)建立有效、負(fù)責(zé)和包容的機(jī)構(gòu)；（17）加強(qiáng)貫徹落實(shí)手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系。

按照聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)專家的理解，要改變傳統(tǒng)的在發(fā)達(dá)國(guó)家使用的強(qiáng)調(diào)資金價(jià)值的公共采購(gòu)PPP模式，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)關(guān)注減貧、氣候變化、女性賦權(quán)等內(nèi)涵的以人為本理念。在PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展工具的這種理念及目標(biāo)定位下，PPP不再僅僅作為政府采購(gòu)或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，而是更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展的最終目的必須圍繞人的需求，把人放在第一位，這就將PPP模式的運(yùn)作理念和目標(biāo)定位提升到一種新的高度，代表未來(lái)PPP的發(fā)展方向。第一代PPP和第二代PPP都具有短期功利性特征，主要目的是要解決財(cái)政資金使用和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的效率問題，但沒有充分考慮在基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)作過(guò)程中如何有效解決公平及社會(huì)發(fā)展問題^[32]。在聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)的推動(dòng)下，目前正在探索新一代PPP模式，這里稱之為第三代PPP，希望解決基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作中的公平和效率問題。第三代PPP的核心理念是強(qiáng)調(diào)“以人為本”（People-first PPP），強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值（Value for People）。

五、不同類型PPP模式關(guān)注的核心問題

(一)第一代PPP模式關(guān)注的核心問題

第一代PPP著力于改善政府采購(gòu)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，重點(diǎn)關(guān)注以下問題：（1）聚焦于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，目的是提高社會(huì)基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率；（2）屬于私營(yíng)融資的政府付費(fèi)項(xiàng)目，要求由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的融資，政府根據(jù)私營(yíng)部門提供公共服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行付費(fèi)，私營(yíng)部門通過(guò)政府付費(fèi)取得初始投資的合理回報(bào)；（3）政府付費(fèi)的依據(jù)主要是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的可用性，根據(jù)運(yùn)營(yíng)期的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）進(jìn)行付費(fèi)，私營(yíng)部門不承擔(dān)市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)；（4）關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)應(yīng)能全面明確其產(chǎn)出要求（Outputs Specification），應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目特征合理制定出量化清晰、正向激勵(lì)且具可操作性的績(jī)效指標(biāo)；（5）項(xiàng)目運(yùn)作的本質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)納入政府采購(gòu)公共服務(wù)的框架流程，強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)的公開透明，合法有效；（6）特別強(qiáng)調(diào)如何節(jié)省政府采購(gòu)公共服務(wù)的財(cái)政資金，強(qiáng)調(diào)對(duì)PPP模式采購(gòu)方式與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)方式的采購(gòu)費(fèi)用進(jìn)行比較，開展以公共部門比較值PSC為基礎(chǔ)的物有所值VfM評(píng)價(jià)；（7）本質(zhì)上屬于政府購(gòu)買服務(wù)，政府財(cái)政資金必須承擔(dān)最終支付責(zé)任。不能因?yàn)椴捎肞PP模式而讓納稅人二次付費(fèi)。因此，要重視財(cái)政資金用于PPP項(xiàng)目的資金約束及財(cái)政承受能力論證，將項(xiàng)目的財(cái)政支付納入長(zhǎng)期政府財(cái)政預(yù)算；（8）對(duì)于擬建項(xiàng)目是否應(yīng)該采用PPP模式，強(qiáng)調(diào)Value for Money（直譯為金錢價(jià)值，我國(guó)通常翻譯為“物有所值”）的評(píng)價(jià)和“以金錢為本”（Money-first），突出財(cái)政資金投入的合理性，強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用的質(zhì)量和效率，應(yīng)納入政府理財(cái)?shù)目蚣荏w系進(jìn)行財(cái)政支出的評(píng)審和監(jiān)管，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

(二)第二代PPP模式關(guān)注的核心問題

第二代PPP模式著力于提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率，重點(diǎn)關(guān)注以下問題：（1）主要聚焦于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)注通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，目的是提高經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率；（2）屬于私營(yíng)融資的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，要求由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的融資，通過(guò)使用者付費(fèi)及必要的政府財(cái)政補(bǔ)貼取得投資回報(bào)；（3）主要是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議建立公共部門與私營(yíng)部門之間的平等合作伙伴關(guān)系，整合各種資源參與當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)；（4）強(qiáng)調(diào)通過(guò)PPP模式撬動(dòng)各種社會(huì)資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。PPP模式成為引入專業(yè)性力量促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的重要工具，是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式；（5）強(qiáng)調(diào)通過(guò)價(jià)格及收費(fèi)制度的改革，完善公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制，挖掘項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，獲得項(xiàng)目的投資回報(bào)；（6）對(duì)于不具有完全市場(chǎng)生存能力的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，需要財(cái)政資金予以補(bǔ)貼，但SPV必須承擔(dān)公共服務(wù)的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，因此不屬于“可用性付費(fèi)”，是基于市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式；（7）PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，首要關(guān)注的是項(xiàng)目自身的可行性研究及經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析（CBA）或費(fèi)用效果分析（CEA），而不是基于采購(gòu)成本比選的以公共部門比較值PSC為基礎(chǔ)的物有所值VfM評(píng)價(jià)。對(duì)于需要財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步評(píng)價(jià)其財(cái)政承受能力，但應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)?shù)卣w的財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃；（8）項(xiàng)目評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本”（Economy-first），強(qiáng)調(diào)Value for Economy的評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)擬建項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)，而不是Value for Money的評(píng)價(jià)。

(三)第三代PPP模式關(guān)注的核心問題

第三代PPP著力于實(shí)現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注以下問題：（1）既聚焦于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，又關(guān)注于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，目的是提高全部公共服務(wù)（包括經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)）供給的質(zhì)量和效率；（2）既包括使用者付費(fèi)項(xiàng)目，也包括政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，要求由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的融資，通過(guò)使用者付費(fèi)、政府財(cái)政補(bǔ)貼及購(gòu)買服務(wù)，取得私營(yíng)部門融資的投資回報(bào)；（3）強(qiáng)調(diào)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等多種方式建立公共部門與私營(yíng)部門之間的平等合作伙伴關(guān)系；（4）強(qiáng)調(diào)通過(guò)PPP模式撬動(dòng)各種社會(huì)資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）做出貢獻(xiàn)；（5）強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)發(fā)展、性別平等、消除貧困、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的影響，從代際公平的角度去審視PPP模式；（6）關(guān)注及影響力投資（impact investment），以創(chuàng)造可測(cè)量的社會(huì)影響為主要目的，以改善社會(huì)民生或者通過(guò)投資行為實(shí)現(xiàn)正面的社會(huì)和環(huán)境效應(yīng)^[33]；（7）項(xiàng)目的可行性論證，在工程技術(shù)及環(huán)境可行性論證的基礎(chǔ)上，首先要關(guān)注環(huán)境、社會(huì)及治理評(píng)價(jià)（Environment、Social and Governance Assessment,簡(jiǎn)稱ESG 評(píng)價(jià)）,在社會(huì)環(huán)境可行的基礎(chǔ)上進(jìn)一步關(guān)注經(jīng)濟(jì)可行性（進(jìn)行經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析或費(fèi)用效果分析）以及財(cái)政資金的使用效率評(píng)價(jià)，而不是首先進(jìn)行財(cái)政支付的可行性論證及經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益論證；（8）強(qiáng)調(diào)以人為本（People-first），重視Value for People的評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不得損害人類自身的發(fā)展，而不是只關(guān)注Value for Money和Value for Economy 評(píng)價(jià)。

六、PPP模式的代際演進(jìn)

(一)三種類型PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及演進(jìn)趨勢(shì)

1.PPP模式的作用邊界

現(xiàn)代PPP理念的產(chǎn)生和發(fā)展在世界范圍內(nèi)有已有20多年的歷史。PPP的制度建設(shè)、運(yùn)作模式、操作指南、評(píng)價(jià)方法一直在不斷進(jìn)行創(chuàng)新，但PPP的作用邊界并非能夠無(wú)限擴(kuò)大。PPP模式僅作用于出現(xiàn)政府失靈和市場(chǎng)失靈，能夠通過(guò)模式創(chuàng)新切實(shí)提高效率、實(shí)現(xiàn)公平的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。PPP模式的交易成本很高，若盲目擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍，整個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)將為此付出代價(jià)。

2.三代PPP的發(fā)展現(xiàn)狀及成熟度評(píng)價(jià)

(1)均是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作的方式

法國(guó)過(guò)去100多年持續(xù)探索的以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)的特許經(jīng)營(yíng)模式，使得對(duì)于那些能夠鎖定特定的公共服務(wù)使用者，且使用者愿意且具有能力付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作。以英國(guó)PFI模式為基礎(chǔ)所產(chǎn)生的PPP模式框架，使得通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)不具備使用者付費(fèi)能力的公益性社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目具備了市場(chǎng)化運(yùn)作的可能，從而在理論上使得在所有公共服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開展市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)了可能性。

(2)三代PPP的發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)代PPP的理念起源于PFI模式，即第一代PPP。因此，第一代PPP是當(dāng)今世界傳播最廣，認(rèn)知度最高的PPP模式。世界絕大多數(shù)國(guó)家及專家所講的PPP，本質(zhì)上都是第一代PPP。第二代PPP是在借鑒法國(guó)等西方國(guó)家特許經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步形成的一種新型PPP模式，目前在以中國(guó)為代表的廣大發(fā)展中國(guó)家受到極大重視，但傳播程度遠(yuǎn)低于第一代PPP。第三代PPP由聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)（UNECE）推動(dòng)，并越來(lái)越受到世界各國(guó)的認(rèn)可和支持，但仍然處于初期概念的導(dǎo)入階段。

(3)三代PPP模式的成熟度評(píng)價(jià)

第一代PPP是現(xiàn)代PPP模式的起源，從PPP模式的公眾認(rèn)知、理論體系、立法進(jìn)程、制度建設(shè)、合同框架、操作模式、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等不同角度考察，處于最為成熟的階段。第二代PPP目前在廣大發(fā)展中國(guó)家得到了實(shí)際的推廣應(yīng)用，同時(shí)也總結(jié)出很多具體的經(jīng)驗(yàn)，但在理論體系、法律制度建設(shè)等方面仍然非常薄弱，相對(duì)成熟程度較低。第三代PPP目前仍然處于概念導(dǎo)入階段^[34]，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在法律法規(guī)和制度建設(shè)等層面均比較缺乏。三種類型的PPP具體應(yīng)用于不同的行業(yè)部門，第一代PPP側(cè)重于應(yīng)用到社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，第二代PPP側(cè)重用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

還可以從行業(yè)的市場(chǎng)化程度來(lái)觀察PPP模式在不同行業(yè)應(yīng)用的成熟程度。世界銀行在1994年的世界發(fā)展報(bào)告中，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)分類，選取競(jìng)爭(zhēng)潛力、商品或服務(wù)的特點(diǎn)，向用戶收取補(bǔ)償費(fèi)用的可能性、公共服務(wù)的責(zé)任、環(huán)境外部性等五個(gè)方面評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)各類基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行評(píng)估。按1-3計(jì)分，分值越大越容易銷售。按照世界銀行對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)價(jià)框架，采用PPP模式的可能性可以參照基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行判斷?？射N售性越強(qiáng)，社會(huì)資本進(jìn)入相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的可能性就越大^[35]。

3.三代PPP模式的演進(jìn)

(1)三種類型PPP的功能定位差異

第一代PPP的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的采購(gòu)，其實(shí)質(zhì)是為了提高財(cái)政資金的使用效率；第二代PPP目標(biāo)是通過(guò)建立公共部門和私營(yíng)部門之間的合作伙伴關(guān)系，激發(fā)私營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與投資的積極性，通過(guò)推動(dòng)市場(chǎng)化改革，完善收費(fèi)及價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，并帶動(dòng)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)機(jī)制的不斷完善，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展；第三代PPP強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是在項(xiàng)目交付與區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過(guò)公共項(xiàng)目的PPP模式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

(2)三種類型PPP呈現(xiàn)包含關(guān)系

三種類型PPP的目標(biāo)導(dǎo)向逐步提升，應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)大，概念的包容性不斷增強(qiáng)。傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)與政府購(gòu)買服務(wù)PPP模式，均遵循PPP的共同理念，運(yùn)作模式呈現(xiàn)趨同、融合的趨勢(shì)。三種類型PPP模式的根本目標(biāo)都是通過(guò)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目中推動(dòng)PPP模式的實(shí)踐從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的更合理配置。雖然三種類型PPP的理念不斷趨于現(xiàn)代，但推廣三代PPP的核心價(jià)值都在于充分發(fā)揮PPP模式的效率和公平優(yōu)勢(shì)，在各自的理念框架下，制定出不同的制度體系和實(shí)施流程。都是通過(guò)規(guī)則的制定，保證私營(yíng)資本能夠幫助實(shí)現(xiàn)其相應(yīng)的目標(biāo)訴求，并實(shí)現(xiàn)PPP參與各方的“共贏”。

(3)三種類型PPP模式的依次演進(jìn)

PPP模式在世界各國(guó)演變的基本趨勢(shì)是，通過(guò)第一代PPP的引入，將“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革制度體系之中；通過(guò)價(jià)格和收費(fèi)制度的改革，推動(dòng)使用者付費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革，引入并不斷完善第二代PPP；在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，逐步過(guò)渡到推動(dòng)第三代PPP的制度體系建設(shè)。 

(二)三種類型PPP模式的創(chuàng)新及轉(zhuǎn)換

1.三代PPP的產(chǎn)生及發(fā)展動(dòng)力

(1)傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)模式存在局限性

法國(guó)等相關(guān)國(guó)家過(guò)去推動(dòng)的以特許經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革，更多地是強(qiáng)調(diào)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式，借助行政的手段，實(shí)現(xiàn)私營(yíng)投資的商業(yè)利益，但沒能從體制機(jī)制上關(guān)注構(gòu)建平等互利的合作伙伴關(guān)系。特許經(jīng)營(yíng)模式主要應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，難以解決無(wú)法實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，難以解決政府關(guān)注的財(cái)政資金不足的壓力，對(duì)財(cái)政資金的使用效率難以起到促進(jìn)作用。由于強(qiáng)調(diào)是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的行政合同性質(zhì)，特許權(quán)的授予易于形成壟斷，限制競(jìng)爭(zhēng)，不利于在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域推進(jìn)市場(chǎng)化改革。

(2)采用PFI模式的動(dòng)力

由于PFI模式強(qiáng)調(diào)平等合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，使得PPP的核心理念在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化改革的同時(shí)，更加重視建立可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，并由此催生出第一代PPP模式。第一代PPP模式的推廣應(yīng)用，提升了財(cái)政資金的使用效率，做到通過(guò)PPP模式降低財(cái)政資金支付，推動(dòng)了財(cái)政公共治理體系的改革，解決了公共部門提供公共服務(wù)的體制機(jī)制及效率問題。由于第一代PPP模式體現(xiàn)出各種優(yōu)勢(shì)，對(duì)各國(guó)政府財(cái)政部門產(chǎn)生了很大的吸引力。在國(guó)際組織及各國(guó)政府的支持下，第一代PPP模式的理念及制度體系在世界各國(guó)得以傳播。

(3)采用第二代PPP模式的動(dòng)力

第二代PPP模式極大地?cái)U(kuò)展了PPP的應(yīng)用范疇，在更廣泛的領(lǐng)域理解和應(yīng)用PPP模式，極大地突破了對(duì)PPP理念的認(rèn)知。第二代PPP模式強(qiáng)調(diào)從發(fā)展的視野看待財(cái)政支付能力，強(qiáng)調(diào)通過(guò)挖掘市場(chǎng)潛力構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的回報(bào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)不能將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作僅僅盯在財(cái)政資金的支付上，因此受到有發(fā)展后勁的相對(duì)落后的地區(qū)及廣大發(fā)展中國(guó)家的積極響應(yīng)。廣大發(fā)展中國(guó)家迫切希望通過(guò)建立廣泛的合作伙伴關(guān)系，整合各種優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，使得第二代PPP模式的推廣應(yīng)用具有強(qiáng)大的內(nèi)在動(dòng)力。

(4)第三代PPP的發(fā)展動(dòng)力

第三代PPP模式是現(xiàn)代PPP理念的重大創(chuàng)新，與第一代PPP和第二代PPP的重大區(qū)別在于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作中的公平問題，包括代內(nèi)公平和代際公平，其發(fā)展動(dòng)力來(lái)自于對(duì)私營(yíng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注。在實(shí)踐中，對(duì)于財(cái)政資金比較缺乏的政府部門，或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)，可能會(huì)更多地關(guān)注財(cái)政資金的使用效率和地方經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，對(duì)以人為本可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力可能存在不足。但從長(zhǎng)期戰(zhàn)略的視野看，以人為本可持續(xù)發(fā)展與財(cái)政資金的使用和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展并不矛盾。應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)責(zé)任，不斷提升促進(jìn)第三代PPP模式發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

2、三類PPP發(fā)展的局限性

(1)第一代PPP發(fā)展的局限性

一是對(duì)制度環(huán)境的要求很高。PFI模式實(shí)現(xiàn)了在傳統(tǒng)的政府財(cái)政資金投入領(lǐng)域的市場(chǎng)化運(yùn)作，并要求政府未來(lái)按照項(xiàng)目運(yùn)作的績(jī)效進(jìn)行付費(fèi)。因此，需要有完善的公共治理體系、政策法規(guī)環(huán)境、公眾參與機(jī)制及信息公開制度。對(duì)于許多發(fā)展中國(guó)家而言，這樣的制度環(huán)境并不存在。

二是要求政府中長(zhǎng)期預(yù)算體系完善。要求編制不是基于收付實(shí)現(xiàn)制而是基于責(zé)權(quán)發(fā)生制的政府中長(zhǎng)期預(yù)算體系，要求當(dāng)?shù)卣墓怖碡?cái)體系完善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)進(jìn)入成熟期，對(duì)未來(lái)財(cái)政支付能夠形成合理預(yù)期。

三是PPP項(xiàng)目的適用范圍受到嚴(yán)格限制。僅適用于政府付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)領(lǐng)域。對(duì)于大量使用者付費(fèi)或以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并不適于采用政府付費(fèi)型PFI模式。

四是主要關(guān)注新建項(xiàng)目。雖然第一代PPP也可以用于盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域是新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要關(guān)注社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的新建問題，主要采用DBFO或DBFOT等模式進(jìn)行項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)。

由于上述原因，第一代PPP模式在世界各國(guó)的應(yīng)用非常有限。英國(guó)20多年實(shí)施了700多個(gè)，屬于開展政府付費(fèi)型PFI模式比較多的國(guó)家。因此，讓第一代PPP難以在促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

(2)第二代PPP發(fā)展的局限性

第二代PPP著力于提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效率，希望擺脫對(duì)政府財(cái)政資金的依賴，建立基于市場(chǎng)化的私營(yíng)企業(yè)投資回報(bào)機(jī)制，更加強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目自身的投資價(jià)值，使得私營(yíng)投資PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的建立更加復(fù)雜，項(xiàng)目運(yùn)作需要的專業(yè)化水平更高。第二代PPP項(xiàng)目的成功落地，依賴于價(jià)格及收費(fèi)制度的改革，依賴于當(dāng)?shù)赝度谫Y體制的深化改革，依賴于項(xiàng)目的前期論證和科學(xué)決策。如果項(xiàng)目論證失誤，有可能增加政府潛在的財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)。

(3)第三代PPP發(fā)展的局限性

第三代PPP強(qiáng)調(diào)關(guān)注以人為本及資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有可能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展及項(xiàng)目的可融資性存在沖突，使得擬建項(xiàng)目在如何平衡現(xiàn)金流量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)和諧等方面增加難度。第三代PPP理念的提出，需要有一個(gè)不斷接受的過(guò)程^[36]。與第一代PPP和第二代PPP分別從財(cái)政資金使用效率及經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量等角度進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)不同，第三代PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在不確定性，如何判斷擬建項(xiàng)目是否符合第三代PPP的要求存在不確定性^[37]。

3.推動(dòng)PPP模式轉(zhuǎn)換的對(duì)策措施

(1)推動(dòng)第一代模式健康發(fā)展的對(duì)策措施

第一代PPP模式能否健康發(fā)展，對(duì)于一個(gè)國(guó)家能否順利導(dǎo)入現(xiàn)代PPP理念，能否促進(jìn)PPP模式向更高層級(jí)轉(zhuǎn)型，具有重要意義^[38]。因此，必須重視第一代PPP模式的健康發(fā)展。由于第一代PPP對(duì)于減輕當(dāng)?shù)卣?cái)政資金支付壓力，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面能夠產(chǎn)生很好效果，因此地方政府對(duì)于推動(dòng)第一代PPP模式健康發(fā)展存在強(qiáng)勁動(dòng)力。

推動(dòng)第一代PPP模式健康發(fā)展的具體措施包括：（1）對(duì)第一代PPP模式的適用范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制；（2）推動(dòng)政府預(yù)算體制改革，完善中長(zhǎng)期預(yù)算管理體制；（3）加強(qiáng)政府采購(gòu)的公開透明評(píng)審及監(jiān)督管理程序；（4）完善基于可用性付費(fèi)的公共服務(wù)購(gòu)買支付流程；（5）完善政府采購(gòu)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)出規(guī)定、采購(gòu)價(jià)格以及財(cái)政資金的支付能力等評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)財(cái)政支付的PSC分析和財(cái)政承受能力論證；（6）完善第一代PPP的相關(guān)立法工作。

(2)推動(dòng)第一代PPP轉(zhuǎn)向第二代PPP的對(duì)策

由于第一代PPP模式的實(shí)施存在局限性，第一代PPP模式不可能在一個(gè)地區(qū)大規(guī)模發(fā)展。如果統(tǒng)一按照第一代PPP的思路推動(dòng)整個(gè)PPP模式的發(fā)展，將對(duì)PPP模式的健康發(fā)展造成嚴(yán)重?fù)p害。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，當(dāng)?shù)卣畬?duì)通過(guò)PPP模式動(dòng)員各種經(jīng)濟(jì)資源促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康發(fā)展寄予高度期待，因此應(yīng)及時(shí)推動(dòng)從第一代PPP向第二代PPP轉(zhuǎn)型，為PPP模式健康發(fā)展打下基礎(chǔ)。從第一代PPP過(guò)渡到第二代PPP，強(qiáng)調(diào)要通過(guò)PPP模式所建立的合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)各地區(qū)調(diào)動(dòng)各種經(jīng)濟(jì)資源，構(gòu)建市場(chǎng)化的投資回報(bào)機(jī)制，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，因這種理念契合了廣大發(fā)展中國(guó)家謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因，其推廣應(yīng)用的前景廣闊。

推動(dòng)第二代PPP模式健康發(fā)展，建立多元化的PPP項(xiàng)目融資機(jī)制及投資回報(bào)機(jī)制，應(yīng)同步推進(jìn)價(jià)格、收費(fèi)及投融資體制配套改革，通過(guò)資產(chǎn)證券化等多種途徑完善私營(yíng)企業(yè)投資的退出機(jī)制。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，要牢牢樹立財(cái)政是為發(fā)展服務(wù)的這一根本宗旨，PPP項(xiàng)目論證的核心目的是要選擇具有可融資性的PPP項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)化回報(bào)機(jī)制來(lái)構(gòu)建PPP項(xiàng)目的商業(yè)模式。對(duì)于需要財(cái)政資金支付的PPP項(xiàng)目，物有所值評(píng)價(jià)要納入項(xiàng)目可行性研究體系進(jìn)行系統(tǒng)論證。要在建立健全地方政府中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算管理體制的基礎(chǔ)上，基于責(zé)權(quán)發(fā)生制的預(yù)算編制及管理思路，加強(qiáng)地方政府的綜合性預(yù)算管理，不再開展流于形式的PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證。

(3)第二代PPP轉(zhuǎn)向第三代PPP的對(duì)策

第三代PPP追求人的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)社會(huì)和諧，關(guān)注資源環(huán)境的可持續(xù)性及代際公平。從第一代PPP和第二代PPP過(guò)渡到聯(lián)合國(guó)所倡導(dǎo)的第三代PPP，是聯(lián)合國(guó)引領(lǐng)未來(lái)PPP發(fā)展方向的重大行動(dòng)。無(wú)論是第一代PPP還是第二代PPP，都是帶有短期功利性特征的，都僅具有階段性存在的必要性。從第一代PPP和第二代PPP過(guò)渡到聯(lián)合國(guó)所倡導(dǎo)的第三代PPP，受到發(fā)展階段等復(fù)雜因素的限制，這個(gè)轉(zhuǎn)換過(guò)程將是非常困難的。聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（United Nations Economic Commission for Europe, UNECE）提出把起源于歐洲的PPP模式作為推進(jìn)各國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要機(jī)制和有效工具向全世界推薦，并通過(guò)研究制定與17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相對(duì)應(yīng)和匹配的30多個(gè)PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這些PPP標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)合聯(lián)合國(guó)17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有針對(duì)性的建立的，內(nèi)容則參考了世界各國(guó)PPP最佳實(shí)踐與規(guī)則，相關(guān)報(bào)告表明這些PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)?7個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的14個(gè)目標(biāo)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響^[39]。

(4)轉(zhuǎn)換中的風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避對(duì)策

一方面要警惕路徑依賴風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代PPP理念起源于基于政府付費(fèi)型PFI模式的第一代PPP。世界各國(guó)在推廣應(yīng)用PPP模式的過(guò)程中，最大風(fēng)險(xiǎn)在于將所有類型PPP項(xiàng)目均納入政府采購(gòu)公共服務(wù)的第一代PPP制度體系，要求統(tǒng)一按照政府采購(gòu)公共服務(wù)的流程對(duì)所有PPP項(xiàng)目進(jìn)行公共管理，將政府績(jī)效付費(fèi)的概念照搬到所有類型的PPP項(xiàng)目中，從而忽視政府付費(fèi)之外的PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作及有效管理。從而對(duì)PPP模式的健康發(fā)展造成危害。

另一方面是關(guān)注遲疑轉(zhuǎn)換的風(fēng)險(xiǎn)。第一代PPP和第二代PPP在一定程度上均具有短期功利性特征，均受到財(cái)政當(dāng)局及地方政府的青睞，從而失去轉(zhuǎn)換到第三代PPP模式的動(dòng)力，從而損害當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，對(duì)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）造成危害。

七、政策建議

本文系統(tǒng)梳理了PPP相關(guān)概念及各國(guó)實(shí)踐，從政府采用PPP模式目標(biāo)的視角提出PPP模式的三個(gè)基礎(chǔ)類型，根據(jù)三個(gè)類型PPP模式的特點(diǎn)及代際演進(jìn)規(guī)律，提出以下政策建議。

(一)尊重PPP模式代次演進(jìn)的客觀規(guī)律

1.促進(jìn)第一代PPP模式健康發(fā)展

第一代PPP模式能否健康發(fā)展，對(duì)于當(dāng)?shù)啬芊耥樌麑?dǎo)入現(xiàn)代PPP理念，能否促進(jìn)PPP模式向更高層級(jí)轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。引入第一代PPP模式，建立基于政府財(cái)政資金購(gòu)買服務(wù)框架下的PPP制度體系，對(duì)于推動(dòng)財(cái)政體制改革，建立公開透明的財(cái)政資金采購(gòu)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)的使用效率，具有重要的促進(jìn)作用。第一代PPP理念的引入，使得一個(gè)國(guó)家從政府制度建設(shè)層面首次引入了現(xiàn)代PPP的核心理念及制度體系，對(duì)于引入并推廣應(yīng)用現(xiàn)代PPP項(xiàng)目運(yùn)作體系具有重要的促進(jìn)作用。

第一代PPP制度體系的建立，應(yīng)重點(diǎn)做好如下工作：（1）第一代PPP模式僅適用于政府購(gòu)買服務(wù)類社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格限制政府財(cái)政資金的適用范圍，不得以任何名義隨意擴(kuò)大其應(yīng)用范圍；（2）第一代PPP將提升財(cái)政資金使用效率放在最優(yōu)先的位置，但PPP項(xiàng)目必須滿足經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)可接受性及環(huán)境保護(hù)等規(guī)定；（3）推動(dòng)政府預(yù)算體系改革，完善中長(zhǎng)期預(yù)算管理體制，為建立適合PFI要求的公共服務(wù)采購(gòu)體系創(chuàng)造條件；（4）加強(qiáng)政府采購(gòu)公共服務(wù)的公開透明評(píng)審及監(jiān)督管理,完善基于可用性付費(fèi)的公共服務(wù)采購(gòu)支付流程；（5）完善政府采購(gòu)公共服務(wù)的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)出規(guī)定、采購(gòu)價(jià)格以及財(cái)政資金的支付能力等評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)財(cái)政支付的PSC分析和財(cái)政承受能力論證；（6）加強(qiáng)第一代PPP的立法及相關(guān)制度體系建設(shè)。

2.大力發(fā)展第二代PPP模式

世界上很多國(guó)家特別是廣大發(fā)展中國(guó)家都具有謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的巨大內(nèi)在動(dòng)力，迫切需要通過(guò)引入和發(fā)展第二代PPP模式，整合各種優(yōu)勢(shì)資源，建立合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)客觀需要，合理借鑒第一代PPP模式所形成的現(xiàn)代PPP核心理念，推動(dòng)傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)模式的改造升級(jí)，大力發(fā)展第二代PPP。

第二代PPP制度體系的建立，應(yīng)重點(diǎn)做好如下工作：（1）擴(kuò)大PPP的應(yīng)用范圍。不同于第一代PPP僅適用于政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，第二代PPP適用于使用者付費(fèi)、政府購(gòu)買服務(wù)、生存性缺口融資及其他投資回報(bào)來(lái)源的項(xiàng)目；（2）第二代PPP不是對(duì)第一代PPP的替代，是項(xiàng)目運(yùn)作理念的重要轉(zhuǎn)變。對(duì)于屬于政府購(gòu)買服務(wù)的PPP項(xiàng)目，除遵循第一代PPP的各種規(guī)定外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)合理使用財(cái)政資金，發(fā)揮財(cái)政資金促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；（3）完善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，制定PPP項(xiàng)目多元化投資回報(bào)機(jī)制的配套政策；（4）通過(guò)資產(chǎn)證券化等多種途徑完善PPP投資的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)機(jī)制，盤活存量資產(chǎn)；（5）推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制深化改革，促進(jìn)政府職能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

3.引領(lǐng)邁向第三代PPP模式

第三代PPP模式目前正由聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)牽頭，利用聯(lián)合國(guó)得天獨(dú)厚的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，在全球范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。在第一代PPP和第二代PPP的基礎(chǔ)上，希望有盡可能多的符合第三代PPP要求的項(xiàng)目出現(xiàn)。在第三代PPP模式的制度設(shè)計(jì)中，要在更高的層面來(lái)理解和完善PPP制度體系，從全局的視角完善PPP制度的頂層設(shè)計(jì)。聯(lián)合國(guó)各成員國(guó)應(yīng)在推廣應(yīng)用第三代PPP模式方面形成更多共識(shí)，要求盡可能多的PPP項(xiàng)目今后能夠滿足實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求，以便轉(zhuǎn)向推動(dòng)實(shí)施聯(lián)合國(guó)所倡導(dǎo)的“以人為本”PPP制度框架體系。

推廣應(yīng)用第三代PPP模式的具體措施是總結(jié)提煉和推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目典型案例，研究制定符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求的PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。PPP標(biāo)準(zhǔn)體系的制定應(yīng)遵循以下原則：（1）平等享有，即PPP項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)均等性和普適性，關(guān)注弱勢(shì)群體，有助于消除不平等和貧富差距等現(xiàn)象；（2）經(jīng)濟(jì)價(jià)值，PPP項(xiàng)目自身應(yīng)有足夠的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，具有可持續(xù)性的財(cái)務(wù)生存能力；（3）能夠復(fù)制，即PPP項(xiàng)目所采用的運(yùn)作模式應(yīng)該能夠復(fù)制以帶動(dòng)更多類似項(xiàng)目的成功，能夠提供教育培訓(xùn)和人才培養(yǎng)等機(jī)會(huì)；（4）環(huán)境保護(hù)，包括應(yīng)對(duì)氣候變化，實(shí)現(xiàn)綠色、低碳及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；（5）公眾參與，充分征求利益相關(guān)方的意見，完善利益相關(guān)方參與項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)及決策的機(jī)制，維護(hù)公眾利益，提升人類福祉。

(二)合理推動(dòng)各類PPP模式穩(wěn)健發(fā)展

聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)（UNECE）提出“以人為本PPP”的新概念，被國(guó)際社會(huì)稱為新一代PPP，并認(rèn)為是未來(lái)PPP發(fā)展的努力方向。聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)組織專家通過(guò)制定以人為本PPP標(biāo)準(zhǔn)，推廣應(yīng)用以人為本PPP示范案例，制定以人為本PPP指導(dǎo)原則等多種措施，希望在全球范圍內(nèi)大力發(fā)展新一代PPP，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。

聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)所提倡的新一代PPP，基本代表著以歐美PPP專家為主體的國(guó)際PPP專家群體對(duì)世界范圍內(nèi)未來(lái)PPP發(fā)展趨勢(shì)的看法，體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)PPP未來(lái)話語(yǔ)體系的引導(dǎo)方向。然而，雖然國(guó)際專家通過(guò)反思僅考慮金錢價(jià)值（value for moony，我國(guó)稱“物有所值”）的PPP存在的局限性，應(yīng)該更加重視PPP帶來(lái)的人類自身可持續(xù)性價(jià)值（value for people），但是，對(duì)于中國(guó)等廣大發(fā)展中國(guó)家而言，首要任務(wù)仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果離開經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，則應(yīng)對(duì)減輕貧困、氣候變化、女性賦權(quán)等戰(zhàn)略任務(wù)將變得缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，從而不可能取得理想效果。因此，應(yīng)結(jié)合各類PPP模式的目標(biāo)訴求、適用條件及各國(guó)國(guó)情，分類推動(dòng)各類PPP模式理性健康發(fā)展。

一是重視PPP目標(biāo)導(dǎo)向的差異性。不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)引入PPP模式的目的不同，對(duì)PPP模式賦予不同的含義，均有其合理性。但是，不能將所有類型的PPP都裝進(jìn)一個(gè)籃子進(jìn)行統(tǒng)一化管理，比如要求所有類型PPP項(xiàng)目都要進(jìn)行財(cái)政資金物有所值（Value for Money）評(píng)價(jià)，也不能奢求所有的PPP項(xiàng)目都符合人本價(jià)值（Value for People）要求。

二是要充分認(rèn)識(shí)發(fā)展政府付費(fèi)型PPP模式的重要性。雖然英國(guó)已經(jīng)不再采用PFI模式，但就世界范圍而言，PPP概念起源于PFI，而不是特許經(jīng)營(yíng)。因此，以PFI為基礎(chǔ)的PPP，即稱之為第一代PPP。采用這類PPP模式的核心目的，是要解決財(cái)政資金使用的質(zhì)量和效率問題，強(qiáng)調(diào)公共部門使用財(cái)政資金的物有所值（Value for Money），要進(jìn)行公共部門比較值（PSC）的計(jì)算，是“資金為本”（Money-first）PPP，在推動(dòng)各類PPP模式健康發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

三是積極推動(dòng)實(shí)施聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)所倡導(dǎo)的新一代PPP，即稱之為第三代PPP，即將PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具，強(qiáng)調(diào)PPP對(duì)人類的價(jià)值（Value for People），是“以人為本”（People-first）PPP，應(yīng)該成為PPP模式未來(lái)發(fā)展的努力方向，應(yīng)通過(guò)相應(yīng)政策制度的不斷完善，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。要積極推動(dòng)PPP模式向更高層次的轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過(guò)第一代PPP的引入，將“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革制度體系之中。要在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，逐步過(guò)渡到推動(dòng)以人為本新一代PPP的制度體系建設(shè)。

四是在上述兩代PPP模式之間，還應(yīng)存在一個(gè)處于二者之間的“第二代PPP”，即將PPP作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，強(qiáng)調(diào)PPP對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值（Value for Economy），是“經(jīng)濟(jì)為本”（Economy-first）PPP。這類PPP不應(yīng)該混淆于過(guò)去的使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)探索TOD、EOD等各種模式創(chuàng)新，促進(jìn)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的第二代PPP模式健康發(fā)展。

這里應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)要重視發(fā)展第二代PPP，即強(qiáng)調(diào)通過(guò)公共部門和私營(yíng)部門之間建立合作伙伴關(guān)系，激發(fā)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與投資的積極性，通過(guò)推動(dòng)市場(chǎng)化改革，完善收費(fèi)及價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制。社會(huì)資本所獲得的回報(bào)，不再受到政府財(cái)政資金支付能力的硬約束，政府更關(guān)注宏觀層面上特定PPP項(xiàng)目對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場(chǎng)機(jī)制成熟度的帶動(dòng)作用，關(guān)注如何發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，構(gòu)建基于市場(chǎng)化的私營(yíng)投資回報(bào)機(jī)制。

五是要不斷延展PPP模式的新內(nèi)涵，但不能背離PPP模式的基本要求。三個(gè)代次PPP模式之間存在遞次迭代及演進(jìn)關(guān)系。任何類型的PPP模式，首先必須滿足資金的持續(xù)性。對(duì)于財(cái)政付費(fèi)購(gòu)買公共服務(wù)的PPP，必須滿足物有所值（Value for Money）的要求。但是，在資金的使用上，“節(jié)流”很重要，但更重要的是要“開源”，要用發(fā)展的觀點(diǎn)解決資金可持續(xù)性等問題，資金的使用是為發(fā)展服務(wù)的，財(cái)政資金的投入是為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展服務(wù)的，財(cái)政資金的可持續(xù)性應(yīng)該從整個(gè)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)及企業(yè)發(fā)展的整個(gè)周期進(jìn)行權(quán)衡。不應(yīng)該以當(dāng)前的靜態(tài)的財(cái)政資金承受能力不足為由而限制未來(lái)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)發(fā)展以人為本的PPP，而忽略PPP模式在促進(jìn)資金節(jié)約、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的作用。如果僅僅考慮以人為本，而不考慮資金從哪里來(lái)，不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)需求，這樣的以人為本的發(fā)展將不具有可持續(xù)性。既要仰望天空，又要腳踏實(shí)地，務(wù)實(shí)推動(dòng)PPP模式健康發(fā)展，避免走極端。

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注：原文刊載于《中國(guó)PPP年度發(fā)展報(bào)告（2020）》，清華大學(xué)政府和社會(huì)資本合作研究中心組織編寫，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年12月出版。