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系統(tǒng)謀劃 精準(zhǔn)施策

開(kāi)創(chuàng)新時(shí)期太湖流域治理新局面

——《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案（2021-2035)》解讀

中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)有限公司 錢(qián)益春

2022年7月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案（2012-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）。《總體方案》是對(duì)新時(shí)期太湖流域水環(huán)境綜合治理的全面部署，對(duì)持續(xù)推動(dòng)太湖水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，繼續(xù)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確保”目標(biāo)，有效服務(wù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

一、準(zhǔn)確把握太湖治理新形勢(shì)新要求，開(kāi)創(chuàng)新時(shí)期太湖治理新局面

自2008年以來(lái)，在各方共同努力下，太湖流域水環(huán)境綜合治理取得明顯成效，連續(xù)14年實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確保”目標(biāo)?！犊傮w方案》準(zhǔn)確把握新時(shí)期治太工作的新形勢(shì)新問(wèn)題，圍繞建設(shè)美麗中國(guó)、推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展部署要求，提出未來(lái)十五年太湖水環(huán)境治理總體部署，對(duì)開(kāi)創(chuàng)新時(shí)期太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理新局面具有重要意義。

(一)把找準(zhǔn)突出問(wèn)題作為新時(shí)期太湖治理的主要導(dǎo)向

太湖流域經(jīng)過(guò)14年的綜合治理，已取得顯著成效，但與治理目標(biāo)相比，仍有一定差距，在治理過(guò)程中也暴露出一些新情況和新問(wèn)題：首先，入湖總磷污染負(fù)荷居高不下。太湖流域是我國(guó)印染、化工、電鍍、造紙等產(chǎn)業(yè)的重要集聚區(qū)，結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性污染問(wèn)題突出。2008-2020年多年平均入湖總磷負(fù)荷約2150噸，是太湖總磷環(huán)境容量的近4倍。

圖1 太湖總磷變化趨勢(shì)

實(shí)際入河（湖）總量遠(yuǎn)超太湖水環(huán)境容量是太湖水質(zhì)難以達(dá)到治理目標(biāo)的根本原因。太湖總磷、總氮污染物主要來(lái)自入湖河道輸入，入湖河道總磷、總氮污染物輸入量分別占太湖污染物總量的85%和89%。《總體方案》根據(jù)太湖流域水環(huán)境綜合治理的水質(zhì)目標(biāo)，明確90%保證率枯水年太湖總磷、總氮的納污能力分別為514和8509噸每年。在《總體方案》明確的太湖納污能力基礎(chǔ)上，太湖局根據(jù)近年來(lái)流域?qū)嶋H，組織開(kāi)展了平水年環(huán)湖允許入湖負(fù)荷研究，核算提出平水年情況下，為實(shí)現(xiàn)太湖水質(zhì)目標(biāo)，允許入湖總磷、總氮負(fù)荷量分別為611噸每年、12765噸每年。

根據(jù)太湖局對(duì)主要入湖河道水質(zhì)、水量的同步監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析計(jì)算求得入太湖污染物總量，結(jié)果表明：與基準(zhǔn)年2007年相比，近三年（2017～2019年）入湖污染物總量年均值高錳酸鹽指數(shù)為54012噸，與基準(zhǔn)年基本持平；氨氮為7138噸，比基準(zhǔn)年下降59.8%；總磷為1913噸，比基準(zhǔn)年增加4.3%；總氮為38466噸，比基準(zhǔn)年下降9.8%（見(jiàn)表2）。近三年太湖總磷、總氮年均入湖負(fù)荷為《總體方案》確定的枯水年太湖總磷、總氮納污能力3.7倍和4.5倍，為太湖局核算的平水年相應(yīng)納污能力的3.1倍和3.0倍。

表1 環(huán)太湖河道入湖污染物總量

2007年，22條主要入湖河道水質(zhì)劣V類(lèi)的有12條，經(jīng)多年治理入湖河道水質(zhì)有明顯改善，至2019年已連續(xù)5年消除劣V類(lèi)。入湖河道水質(zhì)指標(biāo)濃度明顯下降，但是入湖總磷負(fù)荷不降反升，主要是入湖水量的增加導(dǎo)致。

從長(zhǎng)系列水文資料看，2007～2019年太湖流域處于相對(duì)豐水期。2007～2019年環(huán)太湖年均入湖水量達(dá)到112.0億立方米，較1986～2006年均值增加31.0億立方米，增幅38%。入湖水量的增加主要來(lái)自湖西區(qū)、浙西區(qū)，其中湖西區(qū)年均值增加29.1億立方米，浙西區(qū)增加5.1億立方米，杭嘉湖區(qū)減少6.7億立方米。望虞河2007～2019年均通過(guò)望亭水利樞紐入太湖水量7.9億立方米。

圖2 環(huán)太湖水量年際變化

圖3 湖西區(qū)入湖水量年際變化

圖4 2007～2019年較1986～2006年入湖水量變化

從入湖總磷負(fù)荷空間分布看，2008～2019年環(huán)太湖河道累計(jì)入湖總磷25915噸，其中湖西區(qū)累計(jì)入湖19317噸，占74.5%；浙西區(qū)累計(jì)入湖3619噸，占14.0%；杭嘉湖區(qū)累計(jì)入湖509噸，占2.0%；引江濟(jì)太通過(guò)望亭水利樞紐入湖1091噸，占4.2%。由此可見(jiàn)，湖西區(qū)是太湖總磷輸入量的主要來(lái)源。

太湖流域望亭水利樞紐

其次，藍(lán)藻水華防治形勢(shì)十分嚴(yán)峻。藍(lán)藻水華的發(fā)生是太湖水質(zhì)問(wèn)題的直接表象，與水體中氮磷營(yíng)養(yǎng)鹽濃度直接相關(guān)。目前，太湖氮、磷營(yíng)養(yǎng)鹽過(guò)剩狀況尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，且已形成藻型生境，只要?dú)鉁?、光照、風(fēng)力等外部條件具備，西北部湖灣、竺山湖、梅梁湖和湖心區(qū)等水域就可能大面積暴發(fā)藍(lán)藻水華。

圖5 太湖藍(lán)藻密度變化趨勢(shì)

圖6 太湖歷年藍(lán)藻累計(jì)發(fā)生面積

隨著湖泊富營(yíng)養(yǎng)化加劇，特別是磷濃度的升高，通常會(huì)導(dǎo)致水體中藍(lán)藻在藻類(lèi)群落中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)藍(lán)藻生長(zhǎng)可增加底泥磷的釋放和有機(jī)磷的轉(zhuǎn)化，加快湖體磷循環(huán)，增加水體總磷含量。太湖冬季湖體pH值均值為8.10，藍(lán)藻水華發(fā)生時(shí)由于大量利用二氧化碳進(jìn)行光合作用，太湖水體pH值上升，多大于8.5，甚至超過(guò)9.0。例如，2017年、2018年、2019年8月藍(lán)藻水華高發(fā)期湖體pH值均值為8.62。偏堿性環(huán)境更有利于底泥磷的釋放。藍(lán)藻生長(zhǎng)大量消耗水中無(wú)機(jī)磷，通過(guò)分泌堿性磷酸酶可加快死亡藻體分解和外源得到的有機(jī)磷轉(zhuǎn)化為可利用的無(wú)機(jī)磷。另外，按照監(jiān)測(cè)規(guī)范，目前太湖監(jiān)測(cè)采樣層面為水下0.5米，太湖發(fā)生藍(lán)藻水華時(shí)，水樣中有大量藍(lán)藻，當(dāng)水樣靜置30分鐘后，藍(lán)藻向表層聚集，但用于總磷測(cè)定的上清液中仍有較多藍(lán)藻，藻體中的磷一同被消解檢測(cè)。近年來(lái)太湖藍(lán)藻數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)，受其影響總磷濃度監(jiān)測(cè)值也有上升。藍(lán)藻水華加快湖體磷循環(huán)，藻類(lèi)數(shù)量增加也是近幾年太湖總磷濃度上升的影響因素之一。

藍(lán)藻爆發(fā)時(shí)衛(wèi)星拍攝的圖片

根據(jù)太湖局長(zhǎng)系列太湖總磷和藍(lán)藻密度監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行相關(guān)分析，結(jié)果表明總磷和藍(lán)藻密度呈較好的正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.79（見(jiàn)圖7）。

圖7 2010年以來(lái)太湖藍(lán)藻密度與總磷濃度變化關(guān)系

再次，流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠(yuǎn)。雖然近年來(lái)三省市持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，初步形成了經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、污染持續(xù)下降的雙贏發(fā)展格局。但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口資源集聚、城市化水平高，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境承載能力之間的矛盾依舊突出。流域部分地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)處于起步培育階段，產(chǎn)出效率偏低；重污染行業(yè)占比仍然偏高，且主要污染物單位排放強(qiáng)度較大，高投入、高排放、低效益的問(wèn)題尚未得到根本解決，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍任重道遠(yuǎn)。

最后，跨區(qū)域協(xié)同治理力度有待加強(qiáng)。太湖流域?qū)俚湫偷钠皆泳W(wǎng)地區(qū)，河網(wǎng)水系密布，水流往復(fù)。但當(dāng)前流域內(nèi)水環(huán)境治理仍以行政區(qū)域管理為主，體制上難以解決跨界水污染問(wèn)題，導(dǎo)致各行政區(qū)污染責(zé)任不清。加之部分省際邊界地區(qū)河湖治理與保護(hù)、污染防控尚缺乏上下游統(tǒng)一規(guī)劃和聯(lián)調(diào)聯(lián)控機(jī)制，流域內(nèi)跨省河湖的協(xié)同治理亟待加強(qiáng)。

(二)把服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略作為新時(shí)期太湖治理的重要目標(biāo)

2018年11月5日，習(xí)近平總書(shū)記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上宣布，支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略，著力落實(shí)新發(fā)展理念，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)更高起點(diǎn)的深化改革和更高層次的對(duì)外開(kāi)放，同“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互配合，完善中國(guó)改革開(kāi)放空間布局。太湖流域位于長(zhǎng)三角核心區(qū)域，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量大、人口密度高、大中城市密集的區(qū)域之一，以占全國(guó)0.4%土地面積承載全國(guó)4%人口，創(chuàng)造10%國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值?！犊傮w方案》提出了太湖是“長(zhǎng)三角高質(zhì)量發(fā)展的重要生態(tài)支撐”“長(zhǎng)三角區(qū)域水安全保障重要載體”和“全國(guó)湖泊治理的標(biāo)桿”三個(gè)關(guān)鍵功能定位。在戰(zhàn)略層面，功能定位突出了太湖流域在水環(huán)境、水生態(tài)、水資源和水安全等領(lǐng)域?qū)﹂L(zhǎng)三角地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐作用，要求太湖治理取得實(shí)效，經(jīng)得起考驗(yàn)；在戰(zhàn)術(shù)層面，功能定位明確了太湖治理對(duì)全國(guó)湖泊治理的先行示范作用，鼓勵(lì)太湖治理先行先試，開(kāi)拓創(chuàng)新。

(三)把聚焦重點(diǎn)區(qū)域作為新時(shí)期太湖治理的重要突破點(diǎn)

太湖流域地跨蘇、浙、滬三省市，流域河網(wǎng)縱橫，產(chǎn)業(yè)集聚，人口密度大。在治理工作中，既要整體謀劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)，也需要因地制宜，突出重點(diǎn)，分類(lèi)施策?！犊傮w方案》在遵循分區(qū)、分類(lèi)和差別化治理原則的基礎(chǔ)上，以水流方向?yàn)橹鬏S，根據(jù)不同區(qū)域?qū)μh(huán)境的影響和作用，綜合考慮地理、水文、行政區(qū)劃、產(chǎn)業(yè)分布等自然和社會(huì)因素，將流域劃分為江蘇上游，浙江上游、太湖湖區(qū)和太湖下游四個(gè)分區(qū)，并將局部目標(biāo)統(tǒng)一到整體目標(biāo)下，保障了治理工作和治理任務(wù)的針對(duì)性、有效性和銜接性。

無(wú)錫貢湖灣濕地保護(hù)區(qū)一角

二、合力聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面強(qiáng)化綜合治理和協(xié)同增效

《總體方案》深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記提出的“表象在黃河，根子在流域”精神和韓正副總理2020年8月調(diào)研太湖水治理情況時(shí)所要求的抓住截污控源這個(gè)關(guān)鍵，堅(jiān)守“兩個(gè)確保”民生底線，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，以減磷控氮為主線，以太湖上游為重點(diǎn)，追根溯源、系統(tǒng)治理，推動(dòng)太湖流域水環(huán)境質(zhì)量全面改善和水生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)。

(一)以減磷控氮為突破，全面控源減污

《總體方案》全面考慮了流域內(nèi)各種污染形式和污染特點(diǎn)，提出針對(duì)性的治理措施。在排放端，落實(shí)工業(yè)總磷限排，推進(jìn)工業(yè)用水回用，促進(jìn)農(nóng)藥化肥減量增效，優(yōu)化畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖布局；在收集端，提升管網(wǎng)覆蓋率，加強(qiáng)涉磷等污水收集，完善雨污分流和初期雨水管控；在處理端，適度超前建設(shè)區(qū)域污水處理設(shè)施，提升綜合處理效能，強(qiáng)化除磷脫氮工藝，提升農(nóng)村生活污水處理率，加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用，推廣水產(chǎn)生態(tài)健康養(yǎng)殖技術(shù)和模式。針對(duì)淤泥污染，《總體方案》提出按照論證、試點(diǎn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估的流程，探索生態(tài)清淤新方法，探索淤泥資源化利用途徑，提升應(yīng)急清淤能力。針對(duì)有機(jī)物污染，《總體方案》提出對(duì)環(huán)太湖有機(jī)廢棄物進(jìn)行資源化利用等措施，減少有機(jī)物入河入湖量，降低水體高錳酸鉀指數(shù)。

(二)以賦能增效為目標(biāo)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)

《總體方案》強(qiáng)調(diào)在重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，對(duì)太湖進(jìn)行生態(tài)賦能，增強(qiáng)水體凈化能力、抗沖擊能力，實(shí)現(xiàn)太湖流域生態(tài)本質(zhì)安全。針對(duì)自然保護(hù)地 、重要河湖濕地和湖濱緩沖帶保護(hù)修復(fù)，《總體方案》提出完善布局，退還空間，保證面積，提升質(zhì)量，建設(shè)太湖生態(tài)前置保安濾器；在西太湖以人工修復(fù)為主，恢復(fù)湖濱濕地生態(tài)功能；在東太湖以自然修復(fù)為主，加快重構(gòu)太湖生態(tài)平衡系統(tǒng)。針對(duì)大型跨區(qū)域調(diào)水工程和主要入湖河流生態(tài)改造，《總體方案》提出建設(shè)生態(tài)綠廊，確保水體在流動(dòng)中得到持續(xù)凈化，并將其作為紐帶將自然保護(hù)地、重要河湖濕地連點(diǎn)成線，織線成面，提升全流域水環(huán)境、水生態(tài)質(zhì)量。針對(duì)太湖流域上游，《總體方案》提出開(kāi)展水源涵養(yǎng)林建設(shè)與保護(hù)，生態(tài)清潔型小流域建設(shè)和平原區(qū)河湖庫(kù)塘溝渠生態(tài)建設(shè)，積少成多，以量變促質(zhì)變，從源頭上保障入湖水源的質(zhì)量。針對(duì)太湖流域下游，《總體方案》提出開(kāi)展岸線綜合整治、水資源利用管控、河道生態(tài)治理工作，鞏固太湖治理成效，提升太湖水資源利用效率。

生態(tài)廊道—長(zhǎng)廣溪

(三)以多維共治為手段，保障供水安全

《總體方案》力求從水源地保護(hù)、水資源利用、水網(wǎng)聯(lián)通以及應(yīng)急保障等多方發(fā)力，提升流域供水能力，保障用水安全。針對(duì)水源地保護(hù)，《總體方案》提出制定飲用水水源地名錄，實(shí)現(xiàn)跨界共建共管共保。針對(duì)水資源節(jié)約集約利用，《總體方案》提出實(shí)行統(tǒng)籌調(diào)配，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H控制用水總量和用水強(qiáng)度，同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、公共領(lǐng)域節(jié)水，保障太湖下游重要水體生態(tài)流量。針對(duì)流域水網(wǎng)連通，《總體方案》提出打造以太湖為中心、骨干河道為廊道的流域防洪和水資源配置調(diào)節(jié)網(wǎng)，削峰填谷，整體提升流域水資源利用能力和防洪除澇能力。針對(duì)應(yīng)急保障能力建設(shè)，《總體方案》提出通過(guò)開(kāi)展巡查、監(jiān)測(cè)、制定應(yīng)急預(yù)案、演習(xí)、應(yīng)急工程建設(shè)等措施，適當(dāng)提升人工增雨能力，防范流域內(nèi)因自然或人為因素導(dǎo)致的環(huán)境突發(fā)事件，著重應(yīng)對(duì)極端天氣和藍(lán)藻爆發(fā)。

三、積極推動(dòng)聯(lián)動(dòng)治理和改革創(chuàng)新，加快完善現(xiàn)代治理體系和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

為保障綜合治理措施落實(shí)到位，取得實(shí)效，《總體方案》指出需要在執(zhí)法監(jiān)管、流域協(xié)同和保護(hù)補(bǔ)償?shù)确矫婕訌?qiáng)能力建設(shè)，打造全國(guó)湖泊治理標(biāo)桿。

(一)完善聯(lián)動(dòng)監(jiān)測(cè)執(zhí)法體系，強(qiáng)化流域共保聯(lián)治

在監(jiān)測(cè)執(zhí)法工作中，《總體方案》提出優(yōu)化監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布設(shè)，增強(qiáng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)能力；統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)方法，打通數(shù)據(jù)獲取、分析、建模和利用鏈路，建立太湖流域水生態(tài)評(píng)價(jià)考核機(jī)制；加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)排污以及入河排污口日常監(jiān)管和業(yè)務(wù)復(fù)核，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)管與事中事后監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一；嚴(yán)厲打擊涉水違法案件，推進(jìn)跨行政區(qū)跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。在流域共保聯(lián)治工作中，《總體方案》提出進(jìn)一步發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議制度作用，夯實(shí)協(xié)同基礎(chǔ)；探索水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全等多目標(biāo)綜合調(diào)度，提高治理效率；協(xié)調(diào)構(gòu)建三省市太湖流域治理合作機(jī)制，健全區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制；發(fā)揮河湖長(zhǎng)制平臺(tái)作用，落實(shí)治理責(zé)任，保證太湖水質(zhì)持續(xù)好轉(zhuǎn)；發(fā)揮流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作用，督促地方政府加強(qiáng)治理，切實(shí)降低入湖污染負(fù)荷。

(二)推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》，《總體方案》提出以長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)為突破口，加快建立太浦河生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并逐步推廣至全流域；構(gòu)建太湖流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格體系和生態(tài)產(chǎn)品交易體系；推動(dòng)太湖流域排污權(quán)分配體系統(tǒng)一，鼓勵(lì)發(fā)展綠色金融，逐步完善排污權(quán)、林權(quán)、用水權(quán)等交易市場(chǎng)；研究生態(tài)資源價(jià)值評(píng)估體系和生態(tài)產(chǎn)品供需主體交易機(jī)制，探索產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證等生態(tài)產(chǎn)品可持續(xù)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)模式。

注：原文載自《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2022年7月7日，本次發(fā)表作者對(duì)原文進(jìn)行了較大改動(dòng)。文中圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)。