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中國自然保護地有效管理的思考

張同升

摘要：中國已初步建立了以國家公園為主體，自然保護區(qū)為基礎(chǔ)，各類自然公園為補充的自然保護地體系。自然保護地重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給，關(guān)鍵在于理順管理職能、明晰管理體制、提升管理效能。本文著重從管理機構(gòu)設(shè)置、立法規(guī)劃保障、管理能力建設(shè)等方面探討新時期我國自然保護地建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制的做法和重點。

關(guān)鍵詞：國家公園；自然保護地；管理體制；能力建設(shè)

自然保護地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)，也是黨的二十大“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”的重點建設(shè)任務(wù)^[1]。

三江源國家公園

自黨的十八屆三中全會首次提出“建立國家公園體制”以來，我國自然保護地事業(yè)進入了建設(shè)發(fā)展新時代。近十年來，完成了全國自然保護地管理機構(gòu)重大改革，印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》^[2]《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》^[3]等系列指導(dǎo)文件，完善了國家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計，開展了東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達措、錢江源、南山等10處國家公園體制試點，試點區(qū)涉及12個省份，總面積超過22萬km2，約占中國陸域國土面積的2.3%，全國自然保護地整合優(yōu)化取得了突破性進展^[4]。2021年10月12日，習(xí)近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上宣布，中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批5個國家公園，保護面積達23萬km2，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類^[5]。2022年9月，《國家公園空間布局方案》獲國務(wù)院批復(fù)，全世界最大的國家公園體系建設(shè)正穩(wěn)步推進。目前，我國已建立各級各類自然保護地超過1.18萬處，面積約占國土陸域面積的18%、管轄海域面積的4.1%。包括474處國家級自然保護區(qū)、244處國家級風(fēng)景名勝區(qū)、281處國家地質(zhì)公園、67處國家海洋公園^[6]、901處國家濕地公園^[7]、39處國家草原自然公園^[8]等，以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地體系已經(jīng)形成。這些自然保護地體系涵蓋了25%的原始天然林、50.3%的自然濕地和30%的典型荒漠地區(qū)，有效保護了我國90%以上的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動物種群、65%的高等植物群落和近30%的重要地質(zhì)遺跡^[9]，大量珍貴瀕危野生動植物種群實現(xiàn)恢復(fù)性增長，國家重點野生動植物保護率提高到74%^[10]，大熊貓、朱鹮、亞洲象、揚子鱷、珙桐、蘇鐵等一些瀕危物種的種群呈現(xiàn)明顯恢復(fù)和發(fā)展，溫帶針葉林、熱帶雨林等生態(tài)系統(tǒng)得到較好的保護。

大熊貓國家公園，大熊貓受威脅程度從“瀕危”降為“易?！?。（圖源：國家林草局）

習(xí)近平總書記強調(diào)，國家公園建設(shè)是國家大事，國家公園建設(shè)是“國之大者”。我國實行國家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護生物多樣性，維護生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)，要實現(xiàn)完整系統(tǒng)地保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)，為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，關(guān)鍵在于構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制。

一、統(tǒng)一管理：統(tǒng)一管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理空間

明確責(zé)任主體，統(tǒng)一管理機構(gòu)。統(tǒng)一管理體制是自然保護地有效管理的前提。長期以來，我國自然保護地管理職能分散在林業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、生態(tài)環(huán)境、文化旅游等不同部門，設(shè)立了十幾種自然保護地類型，很多類型的自然保護地具有相似的功能，一般按照自愿性原則由地方政府自下而上組織申報，導(dǎo)致邊界不清、交叉重疊、多頭管理、機構(gòu)虛設(shè)、一地多牌亂象等，同時各類保護地內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)界定不清。2018年3月，根據(jù)十三屆全國人大一次會議批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案 ，成立自然資源部，代表中央政府統(tǒng)一行使全民所有的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理者職責(zé)，各級政府的自然資源主管部門分別有類似的代表權(quán)，解決了不同級別自然保護地內(nèi)自然資源資產(chǎn)所有者缺位的問題，同時自然資源部門統(tǒng)一組織編制國土空間規(guī)劃，自然保護地規(guī)劃是其中重要內(nèi)容，力圖在規(guī)劃技術(shù)層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決保護與發(fā)展的矛盾；將國家林業(yè)局的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，組建國家林業(yè)和草原局，并加掛國家公園管理局牌子^[11]。同時，按照生態(tài)系統(tǒng)重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3 類，實行分級設(shè)立、分級管理^[3]。自此我國自然保護地有了統(tǒng)一的管理機構(gòu)，解決了長期存在的“九龍治水”“多頭管理”問題，實現(xiàn)了“一個保護地、一套機構(gòu)、一塊牌子”。原有的環(huán)境保護部調(diào)整成為生態(tài)環(huán)境部，不再具體管理自然保護區(qū)，但加強了自然保護地的監(jiān)督職能，實現(xiàn)自然保護地管理與監(jiān)督的分離。實踐過程中，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展的差異性和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性，要實現(xiàn)真正的“統(tǒng)一管理”，面臨的困難還不小。一方面，一些跨省域跨市域的自然保護地，由于行政管轄權(quán)限和管理級別錯位、管理權(quán)責(zé)不清等局限性，難以實現(xiàn)統(tǒng)一管理；另一方面，我國自然保護地一直采用“條塊結(jié)合、以條為主”的管理模式，自然保護地管理機構(gòu)主要承擔(dān)生態(tài)保護等職責(zé)，當?shù)卣饕袚?dān)自然保護地內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、社會管理等職責(zé)，這種模式容易造成“管人”與“管地”兩張皮，保護地資源保護目標與地方經(jīng)濟社會發(fā)展目標相左，中央事權(quán)和地方事權(quán)劃分不清，仍需在實踐中總結(jié)經(jīng)驗、明晰事權(quán)，探索雙方共贏的統(tǒng)一管理模式。

國家林業(yè)和草原局(溫雅莉 攝)

整合歸并優(yōu)化，統(tǒng)一管理空間。過去由于沒有統(tǒng)一的管理機構(gòu)，很多自然保護地空間管理不能全覆蓋：一是景點項目式管理，每個景點有一個管理實體，有的景點會再按經(jīng)營項目分包給若干個經(jīng)營單位。各管理主體實際管轄范圍遠遠小于規(guī)劃批復(fù)的應(yīng)管范圍。二是跨區(qū)域分割管理，涉及跨省市、跨區(qū)縣、甚至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然保護地，由于行政區(qū)劃管理權(quán)分割，難以統(tǒng)一監(jiān)管。2020年，自然資源部、國家林草局啟動全國自然保護地整合優(yōu)化工作，要求對同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通的原則進行合并重組，被歸并的自然保護地名稱和機構(gòu)不再保留。目前，全國自然保護地整合優(yōu)化預(yù)案已通過了專家組評議審查，未來將可實現(xiàn)自然保護地空間的整體保護，但對于跨區(qū)域尤其是跨省域的自然保護地，如何實現(xiàn)統(tǒng)一的空間規(guī)劃，仍需進一步研究。

張家界國家森林公園（圖源：張家界森林公園管理局）

完善執(zhí)法機制，加強執(zhí)法督察。落實自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)督辦法，建立常態(tài)化、制度化的包括林草、規(guī)劃和自然資源、生態(tài)環(huán)境、建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門和屬地政府在內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)法機制和聯(lián)合執(zhí)法機制，在自然保護地范圍內(nèi)實行生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法，依法依規(guī)明確各級各類自然保護地執(zhí)法主體。建立自然資源刑事司法和行政執(zhí)法高效聯(lián)動的綜合執(zhí)法合作機制，加強區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和地區(qū)間生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治、聯(lián)合執(zhí)法和警務(wù)合作。強化監(jiān)督檢查，定期開展自然保護地監(jiān)督檢查專項行動，對自然保護地保護不力的責(zé)任人和責(zé)任單位進行問責(zé)。

二、規(guī)范管理：依法治理，科學(xué)規(guī)劃

有法可依，執(zhí)法有據(jù)。自然保護地的有效保護，離不開立法權(quán)威、條款清晰、內(nèi)容詳細、指導(dǎo)明確的法規(guī)體系。我國頒布過《森林法》《草原法》《海島保護法》《野生動物保護法》等一系列自然資源保護相關(guān)的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)對自然資源保護起到了積極作用。但專門針對自然保護地的，目前只有兩部法規(guī)，即《自然保護區(qū)條例》（1994年10月9日國務(wù)院令第167號發(fā)布，2017年10月7日第二次修訂）和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006年9月19日國務(wù)院令第474號公布，2016年2月6日修訂）。2022年8月，國家林業(yè)和草原局發(fā)布《國家公園法（草案）》，面向社會公眾征求意見^[12]。新時代我國建立以國家公園為主體的自然保護地體系，需要結(jié)合《生物多樣性公約》《世界遺產(chǎn)公約》《濕地公約》《防治荒漠化公約》等國際公約的履行承諾，加緊出臺《國家公園法》《自然保護地法》《國土空間開發(fā)保護法》等基本法，每個國家公園也應(yīng)單獨授權(quán)立法，明確其邊界、價值、土地權(quán)屬和資源資產(chǎn)用途管理。同時，還應(yīng)針對保護地資源管理要求制定《瀕危物種保護法》《洞穴保護法》等具體規(guī)章，并加快《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》修訂及《礦產(chǎn)資源法》《水法》《海域使用管理法》等涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)的“立、改、廢、釋”工作。

四川西昌邛海國家濕地公園

積極穩(wěn)步推進自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記。在各類自然保護地中，國有土地及其附屬的自然資源占主導(dǎo)地位，但在東、中部國家公園和自然保護區(qū)中集體土地、集體林地占有相當比重，例如，按照第三次全國國土調(diào)查統(tǒng)一時點更新調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，武夷山國家公園（福建片區(qū)）土地利用類型以林地為主，面積95064.66hm2，占94.94%。根據(jù)武夷山國家公園（福建片區(qū)）自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全民所有土地面積33937.2hm2，占33.89%；非全民所有土地面積66191.85hm2，占66.11%^[13]。林權(quán)制度改革后，以國家公園為主體的自然保護地體系內(nèi)的各類自然資源資產(chǎn)的代理權(quán)行使主體不夠明確，使用權(quán)歸屬不夠清晰，缺乏相應(yīng)的資產(chǎn)登記、核算和管理體系，部分集體土地及其附屬資源沒有按照合理程序征收或者租用并予以合理補償。2019年7月11日，自然資源部、財政部、生態(tài)環(huán)境部 、水利部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記^[14]。這標志著我國開始全面實行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，自然資源確權(quán)登記邁入法治化軌道。同步印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》明確，從2019年起，利用5年時間基本完成全國重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，在此基礎(chǔ)上，通過補充完善的方式逐步實現(xiàn)全國全覆蓋。自然保護地自然資源資產(chǎn)，由自然資源主管部門根據(jù)國家規(guī)定按照分級和屬地相結(jié)合的方式進行登記管轄。每個自然保護地作為獨立的登記單元，清晰界定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，明確各類自然資源資產(chǎn)的種類、面積和權(quán)屬性質(zhì)，逐步落實自然保護地內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)代行主體與權(quán)利內(nèi)容，非全民所有自然資源資產(chǎn)實行協(xié)議管理^[3]。

武夷山國家公園

高度重視自然保護地的科學(xué)規(guī)劃。一是正確進行資源評價和價值識別。自然保護地應(yīng)突出資源價值保護導(dǎo)向，識別關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)及核心遺產(chǎn)資源的價值特征，包括生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)過程、物種多樣性、棲息地等生態(tài)價值評估，地質(zhì)演化過程、典型類型地貌等地學(xué)價值評估以及風(fēng)景美學(xué)價值評估等。二是邊界和分區(qū)有助于突出保護對象的生態(tài)特性和核心價值。自然保護地邊界內(nèi)外的管理目標和發(fā)展策略差異顯著。分區(qū)制是自然保護地常見的管理手段^[15]。目前將國家公園和自然保護區(qū)簡化為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)，自然公園按一般控制區(qū)管理。對于一般控制區(qū)，可根據(jù)特定保護對象的空間保護需求進一步細化，量化各分區(qū)的生態(tài)容量指標、設(shè)施類型、選址選線、用地性質(zhì)和建管強度。三是重視生物保護廊道的設(shè)計和構(gòu)建^[16]。識別生態(tài)系統(tǒng)和景觀資源保護的外在風(fēng)險，發(fā)揮其通道和阻隔的雙重作用，維護物種棲息地及特定物種的空間活動。四是自然保護地不能孤島式、封閉式、隔離式保護，應(yīng)與周邊區(qū)域協(xié)同管理^[17]。中央文件已經(jīng)明確，“經(jīng)科學(xué)評估，將保護價值低的建制城鎮(zhèn)、村或人口密集區(qū)域、社區(qū)民生設(shè)施等調(diào)整出自然保護地范圍?！边@更需要從區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和地區(qū)經(jīng)濟政策，銜接生態(tài)保護紅線，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體、明確各類生產(chǎn)生活生態(tài)管控邊界和約束性指標，通過國土空間開發(fā)保護“一張圖”，制定差異化的用地需求和空間管控政策，協(xié)調(diào)自然保護地與所在地區(qū)發(fā)展關(guān)系。五是惠益共享^[18]，人口調(diào)控與產(chǎn)業(yè)就業(yè)培育須同步，扶持和規(guī)范原住居民從事環(huán)境友好型經(jīng)營活動，在建立建設(shè)項目負面清單的同時，研究出臺綠色產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的正面清單，傳承傳統(tǒng)文化及人地和諧的生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式。

三、高效管理：優(yōu)化考核體系，加強能力建設(shè)

建立生態(tài)價值和綠色發(fā)展為核心的管理考核體系。黨政績效考核體系是指揮棒。自然保護地的總體目標是建設(shè)健康、穩(wěn)定、高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，維護國家生態(tài)安全，提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品。應(yīng)該對自然保護地所在區(qū)縣政府取消GDP主導(dǎo)的考核體系，改為以生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)價值為核心、體現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護成效的考核評估指標體系。適時引入第三方評估制度，適時將自然保護地管理評價考核結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核體系，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價及責(zé)任追究、離任審計的重要參考^[3]。作為國家公園體制試點的三江源、錢江源等地均已取消政府年度GDP考核，突出國家公園主體地位，建立健全“兩山轉(zhuǎn)化體系”，強化生態(tài)保護指標考核^[19-21]。創(chuàng)新自然資源和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善自然保護地一般控制區(qū)經(jīng)營性項目特許經(jīng)營管理制度。完善配套生態(tài)補償機制和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，建立明確合理的補償標準，探索跨區(qū)域間租賃保護、協(xié)議保護、碳匯交易、水權(quán)交易，以及直接給付至農(nóng)牧戶的公益林補償、草原獎補、野生動物損害基金等多元化的生態(tài)補償模式。創(chuàng)新社會資本參與自然保護地生態(tài)修復(fù)和生態(tài)多樣性保護的投資收益機制，鼓勵社會資本投資主體以資源導(dǎo)向型（ROD）和環(huán)境導(dǎo)向型（EOD）生態(tài)保護修復(fù)為主導(dǎo)模式，以自然保護地生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)和自然資源資產(chǎn)特許運營、重大商業(yè)經(jīng)營性服務(wù)項目特許經(jīng)營為支撐，以自然保護地區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動自然保護地公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，以自主投資、政府社會資本合作、公益參與等多種投資方式參與生態(tài)保護修復(fù)，并可根據(jù)實際情況自主選擇設(shè)計-采購-施工工程總承包（EPC）、工程總承包+融資（EPC+F）、授權(quán)-建設(shè)-運營（ABO）、流域治理+片區(qū)開發(fā)的形式組織實施^[22]。

海南熱帶雨林國家公園

加強自然保護地的綜合能力建設(shè)。一是強化人員培訓(xùn)和隊伍建設(shè)，開展崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)和國內(nèi)外自然保護地間的交流培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力和管理素養(yǎng)。二是加強動態(tài)科學(xué)監(jiān)測，結(jié)合第三次全國國土調(diào)查及林地、濕地、海洋等專項調(diào)查成果，注重運用地圖測繪、航拍、遙感等監(jiān)測技術(shù)和管護員日常巡護記錄相結(jié)合的方法，摸清本底，建立生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)資源的綜合性基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息庫，確定保護重點及優(yōu)先次序。健全自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度，定期統(tǒng)一發(fā)布生態(tài)資源環(huán)境狀況監(jiān)測評估報告。及時評估周邊區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)投資與礦產(chǎn)資源開發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目對保護地的環(huán)境影響和外部威脅，建立風(fēng)險預(yù)警和快速反應(yīng)處置機制，及早預(yù)防和排除干擾因素。三是在科學(xué)研究基礎(chǔ)上，進行自然資源保護法規(guī)、生物多樣性保護的科普宣傳和講解教育，增強與提高社會公眾尤其是當?shù)厣鐓^(qū)居民的保護意識和參與程度。通過環(huán)境教育、科研活動、自然體驗等方式引導(dǎo)公眾正確理解和感悟偉大祖國壯麗河山的國家精神。

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注：本文主要觀點發(fā)表于《中國土地》2019年第8期，本次發(fā)表部分內(nèi)容作者有修改調(diào)整。文中圖片除署名外均來源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有。