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新時(shí)代國有工程咨詢企業(yè)

內(nèi)控體系建設(shè)研究

費(fèi)鵬 丁一

摘要：近年來，我國工程咨詢服務(wù)行業(yè)市場化、專業(yè)化快速發(fā)展，面臨的外部環(huán)境日趨復(fù)雜，內(nèi)控體系建設(shè)成為企業(yè)健康發(fā)展的重要保障措施。本文結(jié)合當(dāng)前形勢，闡述了內(nèi)控體系的指導(dǎo)依據(jù)、相關(guān)概念和存在問題，分析了國有工程咨詢企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)要求，從強(qiáng)化治理、目標(biāo)管理、動(dòng)靜統(tǒng)一、系統(tǒng)融合、預(yù)警機(jī)制、創(chuàng)新發(fā)展、集團(tuán)化運(yùn)作等方面提出內(nèi)控體系實(shí)現(xiàn)路徑。

進(jìn)入新時(shí)代，我國工程咨詢服務(wù)行業(yè)市場化、專業(yè)化快速發(fā)展，但是也面臨著日趨復(fù)雜的外部環(huán)境，一方面全球格局變化，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，國際競爭日益激烈；另一方面，我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)不斷向前推進(jìn)。

國有工程咨詢企業(yè)需要在不斷變化的外部環(huán)境中保持穩(wěn)定，同時(shí)提高內(nèi)部管理水平以支持國家高質(zhì)量發(fā)展。通過企業(yè)內(nèi)控體系的建設(shè)，有助于優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、規(guī)范員工行為，增強(qiáng)組織協(xié)同效應(yīng)，從而提升企業(yè)的整體管理水平，能夠有效規(guī)避企業(yè)運(yùn)營管理中的漏洞、貪腐行為以及不規(guī)范做法所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)控體系建設(shè)不僅僅是一項(xiàng)管理工作，更是企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

一、內(nèi)控體系建設(shè)的內(nèi)容

（一）國有企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)的依據(jù)

國有企業(yè)在構(gòu)建內(nèi)控體系時(shí)，其核心依據(jù)是由國家五部委共同制定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以及相關(guān)的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》。這一配套指引涵蓋了18項(xiàng)具體文件，包括《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》《企業(yè)內(nèi)部控制評價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》，共同構(gòu)成了一個(gè)既符合國際標(biāo)準(zhǔn)又具有鮮明中國特色的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系。近年來，國務(wù)院國資委印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見>的通知》（國資發(fā)監(jiān)督規(guī)〔2019〕101號(hào)），全面啟動(dòng)中央企業(yè)內(nèi)控建設(shè)相關(guān)工作，之后國資委接連發(fā)布相關(guān)文件，從工作體系、制度體系、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息化、監(jiān)督評價(jià)等方面推進(jìn)國資央企的內(nèi)控工作不斷走向深入。

（二）內(nèi)控、內(nèi)控體系與內(nèi)控管理

內(nèi)控體系建設(shè)是涉及內(nèi)部控制的綜合性工作，有三個(gè)方面的內(nèi)容：

1.內(nèi)部控制（簡稱內(nèi)控）

這是指企業(yè)通過實(shí)施各種控制措施來進(jìn)行公司治理的過程。內(nèi)部控制是企業(yè)活動(dòng)的基石，不僅構(gòu)成了企業(yè)行為的基礎(chǔ)，而且是預(yù)防和管理風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。隨著企業(yè)的發(fā)展，內(nèi)控的概念和實(shí)踐也在不斷演進(jìn)。

2.內(nèi)控體系建設(shè)

這是根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》或國際通用的COSO內(nèi)控框架等標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)構(gòu)建起來一套內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)和體系。內(nèi)控體系采用系統(tǒng)性的方法，確保內(nèi)部控制措施的一致性和有效性，并通過整合資源和流程，增強(qiáng)組織的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

3.內(nèi)控管理

它包括了內(nèi)控體系目標(biāo)規(guī)劃、方案制定、日常實(shí)施、評價(jià)以及持續(xù)改進(jìn)等全過程的管理工作。內(nèi)控管理的目標(biāo)是通過一系列有效的控制措施和管理流程來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，確保企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)作，并監(jiān)督約束相關(guān)主體行為。

這三個(gè)方面雖然緊密相關(guān)，但各自扮演不同的角色：內(nèi)部控制是整個(gè)體系的基礎(chǔ)；內(nèi)控體系建設(shè)提供了實(shí)施內(nèi)控的框架和標(biāo)準(zhǔn)；而內(nèi)控管理則關(guān)注如何將這些標(biāo)準(zhǔn)和框架轉(zhuǎn)化為具體、有效的管理行為和過程?？傊?，這些組成部分共同支撐著企業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)管理和治理結(jié)構(gòu)。

（三）國有工程咨詢企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)存在的問題

實(shí)踐中，國有工程咨詢企業(yè)的內(nèi)控體系建設(shè)面臨著一些問題，這些問題一定程度上加大了企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

首先，高層管理者對內(nèi)部控制工作的認(rèn)知不足。表現(xiàn)為通常更加關(guān)注企業(yè)的業(yè)務(wù)績效，而忽視了內(nèi)控工作的戰(zhàn)略重要性。這種認(rèn)知狹隘導(dǎo)致了內(nèi)控工作的較低優(yōu)先級，也使得內(nèi)控體系建設(shè)過于形式化。

其次，一些企業(yè)在內(nèi)部控制機(jī)制的規(guī)劃和設(shè)計(jì)方面存在缺陷。表現(xiàn)為未能將內(nèi)控體系與企業(yè)的整體發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，導(dǎo)致內(nèi)控措施與實(shí)際需求脫節(jié)，使得內(nèi)控與企業(yè)戰(zhàn)略之間存在隔閡。

最后，員工對內(nèi)部控制的認(rèn)知和參與程度也需要改進(jìn)。一些員工可能認(rèn)為內(nèi)部控制工作與他們的日常職責(zé)無關(guān)，或者誤以為企業(yè)不存在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)問題，因此忽視了遵守內(nèi)控制度的重要性。這種觀念若不加以改變，可能會(huì)引導(dǎo)員工忽略遵循內(nèi)部控制流程，影響到公司內(nèi)部控制系統(tǒng)的整體效能。

二、新時(shí)代國有工程咨詢企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)要求

（一）發(fā)展新型智庫的要求

黨中央提出建設(shè)中國特色新型智庫的戰(zhàn)略，賦予了新時(shí)代國有工程咨詢企業(yè)新的歷史使命，國有工程咨詢企業(yè)在高質(zhì)量完成建設(shè)“一流咨詢企業(yè)”目標(biāo)的同時(shí)，需要加快建設(shè)國家高端智庫，深入探索中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的有效實(shí)現(xiàn)形式，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)控體系建設(shè)工作也要適應(yīng)新的發(fā)展要求，既要符合企業(yè)經(jīng)營實(shí)際，又要把要素資源向智庫工作傾斜，制定一套與高端智庫戰(zhàn)略相適應(yīng)的完善的內(nèi)控管理標(biāo)準(zhǔn)化體系，對其中的運(yùn)行環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，這樣可以讓國有企業(yè)能夠更快地適應(yīng)歷史的發(fā)展趨勢。

（二）深化國企改革的要求

隨著國有企業(yè)改革的深入推進(jìn)，國家陸續(xù)推出了一系列政策，旨在強(qiáng)化國企內(nèi)部控制管理，主要包括賦予更大的自主權(quán)、實(shí)現(xiàn)授權(quán)與監(jiān)管的平衡以及鼓勵(lì)資源整合等政策。這些政策要求國有企業(yè)在享有更多決策自由的同時(shí)，也必須加強(qiáng)內(nèi)部流程、風(fēng)險(xiǎn)管理、審計(jì)監(jiān)督，并且完善激勵(lì)考核機(jī)制和信息披露。具體而言，企業(yè)需重新設(shè)計(jì)和優(yōu)化內(nèi)控流程，確保決策合規(guī)性與效率；建立嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，識(shí)別并控制潛在風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，確保內(nèi)控系統(tǒng)有效運(yùn)行；建立符合改革目標(biāo)的激勵(lì)考核機(jī)制，以及增強(qiáng)信息透明度，提升企業(yè)公信力。這些措施將共同作用，推動(dòng)國企朝著更高效、透明和可持續(xù)發(fā)展的方向前進(jìn)，滿足深化改革的綜合要求。

（三）提升管理能力的要求

為適應(yīng)新發(fā)展階段，國有工程咨詢企業(yè)要對標(biāo)國內(nèi)及世界一流咨詢企業(yè)，不斷建立完善市場化經(jīng)營機(jī)制，加強(qiáng)合規(guī)機(jī)制與內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，深化三項(xiàng)制度改革，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，嚴(yán)格考核評價(jià)，暢通人才上升渠道，激發(fā)企業(yè)活力動(dòng)力。這些管理變革與企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)相融互促，對內(nèi)控工作提出了更高的要求，促進(jìn)內(nèi)控工作實(shí)施方式和路徑的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也要求全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，健全企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場化良性健康發(fā)展。

（四）強(qiáng)化抗風(fēng)險(xiǎn)能力的要求

工程咨詢類企業(yè)普遍資產(chǎn)規(guī)模較小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，對于這樣的輕資產(chǎn)的企業(yè)來說，充足的現(xiàn)金流量和穩(wěn)定的資金來源是其財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的目標(biāo)之一。從業(yè)務(wù)管理內(nèi)部控制的角度來看，從單一環(huán)節(jié)的咨詢向全過程咨詢鏈條延伸，從一個(gè)行業(yè)領(lǐng)域向跨學(xué)科多領(lǐng)域的綜合性咨詢拓展，工程咨詢企業(yè)應(yīng)充分考慮自身實(shí)際，通過對資產(chǎn)和技術(shù)等資源的控制，改善內(nèi)部管理質(zhì)量，充分挖掘管理潛力，加強(qiáng)對各類風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分析，及時(shí)對潛在風(fēng)險(xiǎn)制定預(yù)防性的應(yīng)對策略。

三、新時(shí)代國有工程咨詢企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)措施

（一）強(qiáng)化治理，構(gòu)建具有智庫特色的內(nèi)控體系

國有工程咨詢企業(yè)要不斷建設(shè)和完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，結(jié)合企業(yè)優(yōu)勢明確發(fā)展定位，研究制定加強(qiáng)智庫建設(shè)的政策措施，遵循智庫發(fā)展規(guī)律和咨詢工作內(nèi)在要求，不斷完善管理體制機(jī)制，優(yōu)化內(nèi)控設(shè)置，推進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)落實(shí)落細(xì)。堅(jiān)持黨管智庫，全面發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用；盤活智力資源，體系化推進(jìn)董事會(huì)規(guī)范建設(shè)與高效運(yùn)作；健全經(jīng)營機(jī)制，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)經(jīng)理層積極性和創(chuàng)造性；以公司治理效能帶動(dòng)高端智庫建設(shè)再上新臺(tái)階。

（二）目標(biāo)管理，選擇適當(dāng)?shù)膬?nèi)控體系建設(shè)目標(biāo)

一般而言，內(nèi)控體系建設(shè)的目標(biāo)可分為以下三個(gè)層面，不同階段和類型的企業(yè)以及經(jīng)營狀況的不同，其內(nèi)控體系建設(shè)目標(biāo)會(huì)有所不同。

第一層面：滿足外部合規(guī)性需求。這意味著企業(yè)需要確保其內(nèi)控體系符合法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這是內(nèi)控體系建設(shè)的基本出發(fā)點(diǎn)，旨在降低法律風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)企業(yè)聲譽(yù)。

第二層面：優(yōu)化內(nèi)控制度和流程。企業(yè)需要審視和改進(jìn)現(xiàn)有的內(nèi)控制度和流程，以確保其與企業(yè)的實(shí)際需求相符。這包括簡化流程、提高效率、降低成本、加強(qiáng)信息流通等具體工作。

第三層面：建立內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控能力的內(nèi)控體系。企業(yè)著眼于構(gòu)建具備內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控能力的內(nèi)控體系，使其能夠主動(dòng)應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)，包括內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)。這需要制定預(yù)防性策略、建立實(shí)時(shí)監(jiān)測機(jī)制，并確保內(nèi)控體系能夠適應(yīng)不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境。不同階段和類型的企業(yè)以及經(jīng)營狀況的不同，其內(nèi)控體系建設(shè)目標(biāo)會(huì)有所不同。

國有工程咨詢企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展階段和需求，有針對性地選擇適當(dāng)?shù)膬?nèi)控體系建設(shè)目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)更高效的企業(yè)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。

（三）動(dòng)靜統(tǒng)一，建設(shè)符合企業(yè)實(shí)際的內(nèi)控體系

建設(shè)一個(gè)與企業(yè)實(shí)際相符的內(nèi)控體系是一項(xiàng)重要任務(wù)，它要求將內(nèi)部控制的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)方面有機(jī)統(tǒng)一起來。靜態(tài)方面包括規(guī)章制度、流程手冊、系統(tǒng)表單等，而動(dòng)態(tài)方面涵蓋了日常管理和對靜態(tài)成果的不斷更新和升級。

內(nèi)控體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性的工作，其成功與企業(yè)的內(nèi)部管理和業(yè)務(wù)運(yùn)作機(jī)制密切相關(guān)。在建設(shè)內(nèi)控體系時(shí)，必須立足于企業(yè)的實(shí)際情況。這包括了在組織內(nèi)部創(chuàng)造一個(gè)有利于內(nèi)控體系運(yùn)行的內(nèi)部控制環(huán)境。這個(gè)環(huán)境需要不斷地將外部的法規(guī)和要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)部控制的要素，以確保企業(yè)的各項(xiàng)制度和流程正常運(yùn)行。更重要的是，它有助于確保組織內(nèi)部的經(jīng)營目標(biāo)得以有效貫徹執(zhí)行，從而提高了經(jīng)營管理的有效性。這種動(dòng)靜統(tǒng)一的內(nèi)控體系是企業(yè)成功運(yùn)營和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵之一。

（四）系統(tǒng)融合，打造協(xié)同關(guān)聯(lián)的內(nèi)控體系

按照國資委的要求，國有企業(yè)要不斷完善全面有效的合規(guī)風(fēng)控體系，包括：建立健全內(nèi)部控制體系，提高自動(dòng)控制水平，嚴(yán)格財(cái)務(wù)內(nèi)控執(zhí)行，嚴(yán)把合規(guī)關(guān)口，完善風(fēng)險(xiǎn)管控體系，采用信息化、數(shù)字化手段建立風(fēng)險(xiǎn)量化評估模型和動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制等，以增強(qiáng)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

內(nèi)部控制、合規(guī)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理都是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制的常用手段，三者相互交織。為了有效整合多方力量，避免管理成本冗余，國有工程咨詢企業(yè)可探索將風(fēng)險(xiǎn)管理作為企業(yè)戰(zhàn)略層面的目標(biāo)導(dǎo)向、以合規(guī)管理和內(nèi)控管理為日常監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控、合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)管理一體化融合管理，以內(nèi)控職能為抓手，整合法律、經(jīng)營、技術(shù)等人才進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)梳理，將包括合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各方面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)納入到內(nèi)控流程和控制矩陣中，以相應(yīng)的組織與制度流程做支撐，使制度、流程、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、管控措施等進(jìn)行協(xié)同關(guān)聯(lián)，推進(jìn)三者的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和系統(tǒng)融合。

（五）積極探索，構(gòu)建事前防范的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

在實(shí)踐中要不斷健全國有工程咨詢企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，改善其內(nèi)控能力，在企業(yè)內(nèi)部建立風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)應(yīng)急機(jī)制，以降低可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件帶來的經(jīng)濟(jì)損失及危害程度；同時(shí)要結(jié)合與風(fēng)險(xiǎn)高度關(guān)聯(lián)的速動(dòng)比率、流動(dòng)比率、資產(chǎn)負(fù)債率和合規(guī)行為統(tǒng)計(jì)等指標(biāo)以及企業(yè)的實(shí)際管理需求和風(fēng)險(xiǎn)偏好構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警指標(biāo)體系，以便對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和衡量等定量化處理，并據(jù)此制定風(fēng)險(xiǎn)的事前應(yīng)對策略。

（六）創(chuàng)新發(fā)展，建設(shè)文化支撐的內(nèi)控體系

國有工程咨詢企業(yè)的內(nèi)控體系建設(shè)，既有國有企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)的普遍特點(diǎn)，也有自身的特征。在新時(shí)代新要求下，企業(yè)要不斷改革、創(chuàng)新發(fā)展，采取合理的管控模式和措施，整改企業(yè)管理過程中的缺陷，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系建設(shè)的價(jià)值和目的。

同時(shí)，內(nèi)控體系發(fā)揮作用需要與之相配套的文化來支撐，內(nèi)控文化應(yīng)該成為企業(yè)文化建設(shè)的重要組成部分，在企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略中占據(jù)一定地位，通過潛移默化的影響，形成全體員工對公司發(fā)展目標(biāo)和管理模式的認(rèn)同，達(dá)到企業(yè)文化重塑的目的。

（七）集團(tuán)化運(yùn)作，建立立體貫通的內(nèi)控體系

集團(tuán)化企業(yè)向外直接面對外部監(jiān)管，面對市場競爭、經(jīng)濟(jì)形勢、行業(yè)政策等的壓力，對內(nèi)要面對所屬企業(yè)大小規(guī)模不一、發(fā)展階段不一、管理模式不一的現(xiàn)實(shí)狀況，需要不斷提升總部戰(zhàn)略管控能力、專業(yè)化管理水平和市場化管理效率。

集團(tuán)化的內(nèi)控體系更復(fù)雜、管控難度更高，要在戰(zhàn)略、資本、資金、資產(chǎn)等方面進(jìn)行控制，建立多維度的內(nèi)控體系，對常規(guī)流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，科學(xué)劃定板塊，建立共性流程，對具有個(gè)性特征的所屬企業(yè)要一企一策，加強(qiáng)高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制設(shè)計(jì)，提高企業(yè)信息化管理水平，統(tǒng)一信息溝通方式，立體運(yùn)用層級管理和穿透管理，同時(shí)發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用，強(qiáng)化監(jiān)督協(xié)作，加強(qiáng)內(nèi)控與內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等各類監(jiān)督力量的有機(jī)貫通、協(xié)同配合，有效降低內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)。

注：原文載自《中國工程咨詢》2023年第12期，本次發(fā)表有改動(dòng)。文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有。