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重大科技工程財政績效評價的關(guān)鍵要素分析

王奕博 閆文敏 武博祎

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國內(nèi)外形勢發(fā)生深刻復(fù)雜變化，來自各方面的風(fēng)險挑戰(zhàn)明顯增多，國際間競爭與合作格局發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，其中技術(shù)與貿(mào)易成為各大國之間角力的焦點(diǎn)。在國際科技戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)中“卡脖子”技術(shù)的斷供、脫鉤將導(dǎo)致某些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈的斷裂甚至癱瘓，可能使國家的戰(zhàn)略自主性和應(yīng)急響應(yīng)能力大大減弱。為了應(yīng)對這一嚴(yán)峻形勢并確保國家的技術(shù)獨(dú)立與戰(zhàn)略安全，我國已明確提出需大力推進(jìn)自主創(chuàng)新，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要對堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢做出了一系列重大部署，進(jìn)一步加大了科技工程創(chuàng)新的支持力度，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱要目標(biāo)的落地，制定了一系列的科技政策。

習(xí)近平總書記發(fā)表在《求是》雜志的重要文章指出，要推進(jìn)科技體制改革，形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度。健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國體制，充分發(fā)揮國家作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用。重點(diǎn)抓好完善評價制度等基礎(chǔ)改革工作，堅持以質(zhì)量、績效、貢獻(xiàn)為核心的評價導(dǎo)向。因此，重大科技工程的財政績效評估研究工作不僅是確?？萍紕?chuàng)新工作效益的關(guān)鍵，更是對國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與科技投資回報的直接體現(xiàn)。通過財政績效評價對重大科技工程項目實(shí)施的全過程全要素進(jìn)行全面總結(jié)，能夠吸取各項目的經(jīng)驗教訓(xùn)，提高重大科技工程項目的管理水平，規(guī)范和加強(qiáng)財政資金管理。此外，通過明確評價的范圍和依據(jù)，以及深入分析項目實(shí)施中的關(guān)鍵要素，可以為未來重大專項的規(guī)劃及實(shí)施提供針對性建議，從而促進(jìn)我國科技計劃的成功實(shí)施和持續(xù)發(fā)展。

建立科學(xué)、合理、完備的財政績效評價范式，關(guān)鍵任務(wù)在于確定評價范圍、找到評價依據(jù)、分析關(guān)鍵要素的內(nèi)容，這一過程是確保評價有效性和針對性的基礎(chǔ)。由于重大科技工程項目的各項復(fù)雜性特征，針對其開展效果評估相較傳統(tǒng)工程項目更具挑戰(zhàn)。

一、重大科技工程的定義與特點(diǎn)

重大科技工程是國家科技發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，主要針對國家重大需求，涉及關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)、重大戰(zhàn)略產(chǎn)品研制和重要技術(shù)裝備研發(fā)等方面，例如載人航天工程、國產(chǎn)大飛機(jī)工程、國產(chǎn)大型郵輪工程等。此類工程通常由國家層面進(jìn)行規(guī)劃和支持，旨在實(shí)現(xiàn)科技突破，推動科技成果轉(zhuǎn)化，提升國家科技創(chuàng)新能力和國際競爭力。

與一般科技項目相比，重大科技工程具有顯著特點(diǎn)。從規(guī)模和資金投入上看，重大科技工程往往需要巨額投資，且項目周期長、涉及的科技領(lǐng)域廣，對科研設(shè)施和人才隊伍要求較高；從目標(biāo)和影響力來看，這類工程不僅聚焦于國家戰(zhàn)略需求，解決國家面臨的關(guān)鍵科技問題，且對推動相關(guān)科技領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有顯著的帶動作用；從管理和組織模式來看，重大科技工程往往采取跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng)新模式，強(qiáng)調(diào)資源整合和協(xié)調(diào)攻關(guān)，需要更加科學(xué)的管理和決策機(jī)制。

財政績效評價在重大科技工程中面臨多方面的難點(diǎn)。由于項目的復(fù)雜性和長周期特性，確定合理有效的評價指標(biāo)體系極具挑戰(zhàn)。項目的預(yù)期成果多為長遠(yuǎn)和間接的，如科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)升級，這些影響往往難以在短期內(nèi)準(zhǔn)確評估?？萍脊こ痰挠绊懯嵌嗑S度的，包括科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)效益、社會影響等，如何平衡和衡量這些不同維度的成果，制定科學(xué)、公正的評價標(biāo)準(zhǔn)，是評價工作的難題。隨著科技發(fā)展和社會需求的不斷變化，評價指標(biāo)體系也需要不斷調(diào)整和優(yōu)化，以保持評價工作的時效性和前瞻性，這對評價體系提出了更高的要求。

因此，設(shè)計和實(shí)施重大科技工程財政績效評價體系需要考慮到項目的特殊性和復(fù)雜性，既要關(guān)注項目的直接經(jīng)濟(jì)和科技成果，也要重視其對社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的長遠(yuǎn)影響。評價過程中應(yīng)采用靈活多樣的方法，結(jié)合定性和定量分析，通過持續(xù)優(yōu)化評價指標(biāo)和方法，可以為科技政策制定、資源配置和項目管理提供科學(xué)依據(jù)，促進(jìn)國家重大科技工程穩(wěn)定、高效發(fā)展。

二、重大科技工程財政績效評價相關(guān)制度闡釋

2020年6月，科技部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合制定的《中央財政科技計劃（專項、基金等）績效評估規(guī)范（試行）》（以下簡稱《績效評估規(guī)范》）為財政績效評價的開展提供了綱領(lǐng)性指導(dǎo)。雖然該規(guī)范未針對重大科技工程項目細(xì)化具體的評價要求，其內(nèi)容和原則卻為重大科技工程項目的財政績效評價提供了基本遵循，旨在幫助提升項目管理水平和財政資金使用效果。

中央財政科技計劃通過財政資金支持，旨在促進(jìn)科技發(fā)展、創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)國家科技實(shí)力，支持關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，并解決國家的重大需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵問題?！犊冃гu估規(guī)范》的提出，意在確保財政資金的有效使用，提高科技項目管理效率與成果轉(zhuǎn)化效率。通過綜合評價項目進(jìn)度、成果應(yīng)用、資金使用等方面，績效評估旨在優(yōu)化資源配置，提高科技投入的回報率，確保科技計劃達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，加強(qiáng)科技對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐作用。

評估內(nèi)容涵蓋科技計劃的目標(biāo)定位、組織管理與實(shí)施，以及目標(biāo)完成情況與效果影響等方面。目標(biāo)定位評估聚焦于科技計劃與國家科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略需求的契合程度、目標(biāo)的明確性與可考核性及其對未來科技發(fā)展趨勢的適應(yīng)性。組織管理與實(shí)施方面的評估考察管理決策機(jī)制、組織管理的規(guī)范性與效率、信息化管理、資源投入、預(yù)算執(zhí)行等多個維度。目標(biāo)完成情況與效果影響重點(diǎn)評估項目的完成度、成果產(chǎn)出的創(chuàng)新性和先進(jìn)性，以及對科技創(chuàng)新平臺建設(shè)、人才培養(yǎng)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等方面的貢獻(xiàn)。

評估方法上，結(jié)合定性分析和定量分析是常見的做法。定性分析主要依賴專家評審、案例研究、政策分析等，側(cè)重于理解項目的創(chuàng)新性、管理質(zhì)量、社會影響等不易量化的方面。定量分析則通過數(shù)據(jù)分析、問卷調(diào)查、成本效益分析等方法，客觀衡量項目的完成情況、效率和效益等。兩種方法的結(jié)合使用可以全面、深入地理解和評估科技計劃的績效。

重大科技工程通常歸屬于“國家科技重大專項（含科技創(chuàng)新2030—重大項目）”評價領(lǐng)域，關(guān)注重大戰(zhàn)略產(chǎn)品研制、關(guān)鍵共性技術(shù)開發(fā)，以及重大工程建設(shè)等方面的進(jìn)展和效果。這些工程旨在通過技術(shù)突破帶動產(chǎn)業(yè)升級和社會發(fā)展，因而評估重點(diǎn)包括技術(shù)創(chuàng)新水平、項目管理和資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，以及產(chǎn)業(yè)和社會效益等方面。通過這種分類，評價工作能夠針對項目特點(diǎn)和需求，采用適宜的評估標(biāo)準(zhǔn)和方法，從而更精確地評價其績效，確保國家財政投入的效益最大化，并促使資源在國家整體科技發(fā)展戰(zhàn)略中得到高效利用。

三、重大科技工程財政績效評價關(guān)鍵要素分析

結(jié)合中央財政科技計劃績效評估規(guī)范、國家科技重大專項（含科技創(chuàng)新2030—重大項目）考核重點(diǎn)要求和重大科技工程項目的特性，本文認(rèn)為重大科技工程財政績效評價的關(guān)鍵要素應(yīng)主要聚焦科技發(fā)展、產(chǎn)品研制、能力建設(shè)、系統(tǒng)效能四個核心方面，可以有效反映項目在推動科技進(jìn)步、成果轉(zhuǎn)化、提升研發(fā)及管理能力等方面的情況，貼合項目財政績效評價要求并且能夠覆蓋評價核心領(lǐng)域。科技發(fā)展與產(chǎn)品研制直接關(guān)系國家科技重大專項的核心目標(biāo)，即在重大戰(zhàn)略產(chǎn)品研制、關(guān)鍵共性技術(shù)開發(fā)方面取得的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這兩個要素的評價，能夠準(zhǔn)確衡量項目在科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新與市場應(yīng)用潛力方面的成就，反映項目對科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)。能力建設(shè)與系統(tǒng)效能則關(guān)注項目內(nèi)部管理和資源配置的有效性，包括科研和管理能力的提升、科技人才培養(yǎng)，以及組織協(xié)同與資源整合。這些要素的評價有助于深入了解項目在提高執(zhí)行效率、促進(jìn)內(nèi)外部協(xié)作等方面的表現(xiàn)，是項目成功實(shí)施的基礎(chǔ)保障。

（一）科技發(fā)展

在重大科技工程項目的財政績效評價體系中，科技發(fā)展要素的評價重點(diǎn)聚焦于項目在推動科技創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)突破和項目對科學(xué)研究的貢獻(xiàn)，衡量項目對科技進(jìn)步和原始創(chuàng)新能力的促進(jìn)作用，探究其在解決共性技術(shù)難題方面的表現(xiàn)，以及對國家科技創(chuàng)新體系建設(shè)和重大發(fā)展需求滿足程度的影響。

科技發(fā)展要素的評價重點(diǎn)是科技計劃對解決國家重大需求和突破關(guān)鍵技術(shù)的實(shí)際成效，專注于基礎(chǔ)研究、產(chǎn)品技術(shù)和工藝技術(shù)的創(chuàng)新突破。如基礎(chǔ)研究方面需考察科研成果的量化指標(biāo)及其質(zhì)量，如發(fā)表的學(xué)術(shù)論文數(shù)量、申請和獲批的知識產(chǎn)權(quán)等，評價這些成果的創(chuàng)新性、先進(jìn)性和代表性，尤其是標(biāo)志著技術(shù)前沿的重大成果。此外，還要衡量這些科研成果在推動基礎(chǔ)科學(xué)和技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域發(fā)展以及科技創(chuàng)新平臺建設(shè)方面所發(fā)揮的作用，評價項目在促進(jìn)科技成果向?qū)嶋H應(yīng)用轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品技術(shù)水平、系統(tǒng)解決方案的先進(jìn)性和關(guān)鍵技術(shù)的領(lǐng)先度等關(guān)鍵內(nèi)容?？萍及l(fā)展要素直接關(guān)系到重大科技工程項目的宗旨與成效，通過對項目在科技創(chuàng)新方面表現(xiàn)的全面評價，可以綜合了解項目實(shí)施的效果與貢獻(xiàn)，為科技政策的制定、資源的合理配置，以及項目管理的優(yōu)化提供堅實(shí)的科學(xué)依據(jù)。

因此，科技發(fā)展要素的評價不僅是對項目科技成果的直接評價，也是對項目在促進(jìn)整體科技生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展中角色和貢獻(xiàn)的綜合評估。這種評價強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究的原創(chuàng)性和探索性，旨在揭示項目如何通過科技創(chuàng)新推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何在全球科技競爭中贏得先機(jī)。

（二）產(chǎn)品研制

在重大科技工程項目的財政績效評價體系中，產(chǎn)品研制要素關(guān)注項目在開發(fā)新技術(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)品方面的進(jìn)展、成果及其對科技進(jìn)步和應(yīng)用領(lǐng)域的影響。這一評估內(nèi)容注重項目如何成功地將科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為實(shí)用技術(shù)或產(chǎn)品，評估項目在實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破和滿足特定科技需求方面的能力，體現(xiàn)科技成果的應(yīng)用價值和社會效益，同時也考量科技投資的實(shí)際回報。

該要素的評估需細(xì)致考量項目團(tuán)隊在新產(chǎn)品或技術(shù)研發(fā)過程中表現(xiàn)出的創(chuàng)新能力、面對的技術(shù)挑戰(zhàn)及其解決方案的實(shí)效性以及所形成產(chǎn)品的各項性能指標(biāo)。具體評價指標(biāo)應(yīng)包括技術(shù)創(chuàng)新的突破點(diǎn)、產(chǎn)品原型的成功開發(fā)，以及最終產(chǎn)品性能的穩(wěn)定性和可靠性等方面內(nèi)容。此外，產(chǎn)品研制成果的市場應(yīng)用前景也是評估的重要部分，涵蓋了目標(biāo)市場的需求分析、產(chǎn)品的市場競爭力評估，以及預(yù)期帶來的經(jīng)濟(jì)和社會效益。評估過程中，特別關(guān)注項目如何克服產(chǎn)品研制的技術(shù)難關(guān)，實(shí)現(xiàn)從理論研究到產(chǎn)品原型、再到市場應(yīng)用的全鏈條轉(zhuǎn)化。同時，考察項目在研發(fā)過程中的資源配置效率、團(tuán)隊協(xié)作能力，以及與行業(yè)合作伙伴的聯(lián)動效果，評估其在推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的作用。

綜合對產(chǎn)品研制要素的評估不僅能直觀展現(xiàn)重大科技工程項目在推動科技成果轉(zhuǎn)化、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力方面的重要作用，還能為項目管理和決策提供有力的數(shù)據(jù)支撐，促進(jìn)資源的合理配置和提高項目的實(shí)際效益，推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動。

（三）能力建設(shè)

在重大科技工程項目的財政績效評價體系中，能力建設(shè)要素的評價聚焦于項目在增強(qiáng)核心能力、保障能力、組織管理能力和人才培養(yǎng)等方面的表現(xiàn)。這一評價維度旨在確保項目具備持續(xù)推進(jìn)科技創(chuàng)新和技術(shù)突破的內(nèi)在動力和支撐，是評價項目長期發(fā)展?jié)摿涂萍紕?chuàng)新能力的關(guān)鍵。

能力建設(shè)中，需要對項目團(tuán)隊在關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新方面的能力進(jìn)行全面審視，包括評估項目的研發(fā)團(tuán)隊水平、是否具備先進(jìn)的科研設(shè)施和實(shí)驗條件等。這些指標(biāo)不僅反映了項目團(tuán)隊的科研實(shí)力，也體現(xiàn)了項目在推動核心能力建設(shè)方面的作用和貢獻(xiàn)。能力建設(shè)要素中，通過評價組織管理能力可以關(guān)注項目的管理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制和資源配置的有效性，例如項目是否建立了高效的管理和協(xié)調(diào)機(jī)制、是否能夠合理調(diào)配科研資源，以及項目在推進(jìn)過程中是否能有效應(yīng)對科研活動的復(fù)雜性和不確定性等。良好的組織管理能力是確保項目順利實(shí)施和達(dá)成目標(biāo)的重要保障。人才培養(yǎng)方面的評價注重項目在吸引、培養(yǎng)和保留科技人才方面的能力，評價項目是否能夠為科研人員提供良好的成長環(huán)境、是否有助于培養(yǎng)具有創(chuàng)新能力和國際視野的科研人才，項目在人才培養(yǎng)方面是否取得顯著成效等。優(yōu)秀的科技人才是推動科技創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破的根本，人才培養(yǎng)能力的高低直接影響項目的持續(xù)發(fā)展能力和科技成果的創(chuàng)新水平。

綜合評價重大科技工程項目在能力建設(shè)方面的表現(xiàn)，能夠揭示項目在強(qiáng)化科研基礎(chǔ)、優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)和促進(jìn)人才成長方面的成就與不足。這不僅響應(yīng)了《評估規(guī)范》中對管理決策機(jī)制、組織管理規(guī)范性及有效性的要求，而且為項目的持續(xù)優(yōu)化提供了重要的反饋。

（四）系統(tǒng)效能

在重大科技工程項目的財政績效評價體系中，系統(tǒng)效能要素著重考察項目的整體任務(wù)完成情況、管理效率和資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，以及協(xié)同攻關(guān)的體系能力情況?？傮w評價任務(wù)是評估項目在整合和利用各方資源、促進(jìn)科技與產(chǎn)業(yè)界協(xié)同創(chuàng)新方面的能力，考察項目的整體性和協(xié)同性，技術(shù)或產(chǎn)品系統(tǒng)地融入到更大的環(huán)境或體系中，是否能發(fā)揮更大的價值。

系統(tǒng)效能的評估中，需評判項目成果是否與組織的宏觀目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)相協(xié)調(diào)，是否有效完成預(yù)設(shè)的總體目標(biāo)，滿足國家科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略需求的相關(guān)性評估要求。評估項目的決策機(jī)制的科學(xué)性、管理流程的規(guī)范性及其執(zhí)行效率，這體現(xiàn)了項目管理效能的基本能力和水平；資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力評估，不僅包括財務(wù)資源的管理和使用效率，也涵蓋了如何有效整合人力、物力、信息等資源以優(yōu)化項目執(zhí)行的策略和措施；還需考察項目在推動跨學(xué)科、跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新中的組織和管理能力，評估項目如何通過集成式協(xié)同攻關(guān)促進(jìn)科技成果的快速轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和服務(wù)鏈的協(xié)同發(fā)展及技術(shù)創(chuàng)新到市場應(yīng)用的有效轉(zhuǎn)化，需要資源保障和高質(zhì)量服務(wù)支撐。

系統(tǒng)效能的評估關(guān)注了項目對促進(jìn)科技與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域局部躍升、經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的貢獻(xiàn)和影響，了解項目在實(shí)現(xiàn)科技成果產(chǎn)品化、產(chǎn)業(yè)化過程中的作用和效率。通過對這些方面的綜合評價，可以了解項目在資源整合、管理和協(xié)同創(chuàng)新等方面的表現(xiàn)，為進(jìn)一步優(yōu)化提高資源使用效率促進(jìn)科技成果的快速轉(zhuǎn)化，加速科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程提供依據(jù)。

四、結(jié)語

本文對重大科技工程財政績效評價涉及的關(guān)鍵要素進(jìn)行了深入分析，旨在為重大科技工程財政績效評價工作奠定前期基礎(chǔ)，為我國科技創(chuàng)新體系的完善和科技資金的高效利用提供理論支撐。文章從科技發(fā)展、產(chǎn)品研制、能力建設(shè)和系統(tǒng)效能四個維度出發(fā)，探討了評估項目在推動科技前沿探索、促進(jìn)產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)、增強(qiáng)建設(shè)能力以及提升系統(tǒng)整體效能等方面的考核細(xì)節(jié)。希望本文的相關(guān)結(jié)論可以為項目管理、政策制定和資源配置等方面提供參考，促進(jìn)重大科技工程項目的高質(zhì)量發(fā)展，為國家科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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注：原文載自《航天工業(yè)管理》2024年第6期，原作者王奕博、陳俊清（哈爾濱工程大學(xué)）、閆文敏、曹霞（哈爾濱工程大學(xué)）、武博祎，本次發(fā)表有較大改動。文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有。