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2014年以來，國務(wù)院及相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)數(shù)十項(xiàng)推廣應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的各類文件，全國各地掀起了在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣應(yīng)用PPP模式的高潮，有效推動(dòng)了相關(guān)領(lǐng)域投融資體制深化改革。同時(shí)，隨著各項(xiàng)政策文件的陸續(xù)出臺(tái)和貫徹落實(shí)，社會(huì)各界對PPP模式的具體特征、運(yùn)作方式、適用范圍、操作規(guī)范及利弊得失出現(xiàn)各種不同看法，在實(shí)際操作層面遇到各種問題，出現(xiàn)PPP政出多門、缺乏協(xié)調(diào)、項(xiàng)目落地難、簽約率低等現(xiàn)象，影響了PPP模式在我國的健康發(fā)展。

國際上，使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營和政府付費(fèi)類購買服務(wù)是PPP模式的兩種基本類型。法國是在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用特許經(jīng)營模式最為成熟的國家之一，英國是最早提出私人融資計(jì)劃（PFI），通過政府購買服務(wù)引入私人資本承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家，兩國在推廣應(yīng)用PPP模式方面有著豐富經(jīng)驗(yàn)。為借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國政府和社會(huì)資本合作模式健康發(fā)展，國家發(fā)改委投資司和法規(guī)司與中國國際工程咨詢公司專家組成代表團(tuán)，接受英、法兩國政府主管部門的邀請，對英、法兩國圍繞PPP專題進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和訪談。

本次訪問按計(jì)劃于2015年8月31日離境，9月7日按時(shí)回國，在境外停留6天，密集訪問了英、法兩國PPP項(xiàng)目政府主管部門如英國財(cái)政部、法國經(jīng)濟(jì)部、生態(tài)及可持續(xù)性發(fā)展部和財(cái)政部，金融機(jī)構(gòu)如法國國家開發(fā)銀行、法國信托局和盛瑞資本集團(tuán)，與英國HCP公司、法國蘇伊士環(huán)境集團(tuán)、萬喜（VINCI）集團(tuán)等代表性PPP運(yùn)營商進(jìn)行座談，實(shí)地考察了英國國防部大樓運(yùn)營維護(hù)、倫敦奧林匹克場館綜合開發(fā)等典型項(xiàng)目，與英國基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK）、倫敦大學(xué)學(xué)院（UCL）和法國知名律師事務(wù)所等PPP專家進(jìn)行深入交談，并參加英中貿(mào)易協(xié)會(huì)組織的20多位各行業(yè)企業(yè)界代表參與的座談會(huì)。

英、法兩國政府主管部門對本次訪問高度重視，與中方在行前進(jìn)行反復(fù)溝通擬定訪問計(jì)劃，整個(gè)活動(dòng)日程安排周密，接觸的機(jī)構(gòu)和人員代表性強(qiáng)，專業(yè)層次高，針對關(guān)注問題進(jìn)行全面深入訪談，收集大量有價(jià)值的第一手資料，取得了豐富的訪問成果，對我國進(jìn)一步完善PPP相關(guān)政策具有重要借鑒意義。

一、英法兩國應(yīng)用PPP模式的主要經(jīng)驗(yàn)

通過本次訪問交流，我們認(rèn)為，英、法兩國推廣應(yīng)用PPP模式可供我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要包括以下方面：

1、引入PPP模式的核心目的是完善公共治理體系

英法兩國均是西方主要市場經(jīng)濟(jì)國家，均建有比較完善的市場經(jīng)濟(jì)體系，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，但均強(qiáng)調(diào)政府的功能及公共部門和私人部門在市場經(jīng)濟(jì)體系中的作用邊界。在公共服務(wù)領(lǐng)域，傳統(tǒng)上均強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公共部門維護(hù)公共利益的作用。法國從1955年開始探索采用特許經(jīng)營模式引入私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，通過使用者付費(fèi)構(gòu)建公共服務(wù)領(lǐng)域的商業(yè)化運(yùn)作模式，尤其是在交通建設(shè)領(lǐng)域，法國在其11000公里的高速公路中，有8500公里采用特許經(jīng)營模式。

英國在1980年以前，城市供水、能源、電信、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域重大基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府投資建設(shè)和運(yùn)營。前首相撒切爾夫人執(zhí)政以來，英國不是采用特許經(jīng)營模式，而是采用私有化的模式將傳統(tǒng)公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營完全推向市場。對于不能實(shí)施私有化的公共服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)必須由政府承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任，通過推行私人融資計(jì)劃（PFI），由政府購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)市場化改革，以發(fā)揮市場機(jī)制提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的作用。

在訪談中，英法兩國政府相關(guān)部門均明確表示，引入PPP模式的目的不是解決公共投資的建設(shè)資金不足問題，而是推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，完善公共治理機(jī)制。

鑒于重大基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目PPP模式操作復(fù)雜，引入私人資本參與項(xiàng)目建設(shè)會(huì)讓政府付出較高代價(jià)，而且需要簽訂特許經(jīng)營協(xié)議或政府采購協(xié)議來明確參與各方的復(fù)雜的合作伙伴關(guān)系，唯有通過體制機(jī)制改革創(chuàng)新，策劃出責(zé)權(quán)清晰、結(jié)構(gòu)合理的PPP合作模式框架，才能保證PPP項(xiàng)目的運(yùn)作具有可持續(xù)性，從而使得擬建項(xiàng)目具備吸引私人資本及銀行信貸資金支持的能力，發(fā)揮無追索權(quán)項(xiàng)目融資模式動(dòng)員私人資本參與項(xiàng)目建設(shè)的作用，推動(dòng)公共治理體系的重建和改革。

2、應(yīng)根據(jù)各國具體情況選擇實(shí)現(xiàn)PPP理念的具體模式

英法兩國PPP領(lǐng)域的專家反復(fù)強(qiáng)調(diào)，PPP所強(qiáng)調(diào)的是公共部門和私人部門之間發(fā)揮各自所長，通過簽署相關(guān)協(xié)議，明確項(xiàng)目參與各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)和利益分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系的一種理念，而不僅僅考慮項(xiàng)目能否建成（B）、能否進(jìn)行平穩(wěn)運(yùn)營（O），以及能否實(shí)現(xiàn)順利移交（T）等項(xiàng)目周期各階段的具體活動(dòng)。

PPP所倡導(dǎo)的公共部門和私人部門之間構(gòu)建利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長期合作伙伴關(guān)系理念，可以通過多種模式予以實(shí)現(xiàn),不能僵化地鎖定若干種所謂典型模式進(jìn)行推廣應(yīng)用。英國基礎(chǔ)設(shè)施局PPP專家強(qiáng)調(diào)，PPP并沒有全球通用的標(biāo)準(zhǔn)模式，每個(gè)國家都應(yīng)根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、政策目標(biāo)、公共部門和私人部門的具體特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出符合本國國情的PPP模式實(shí)現(xiàn)路徑及政策框架。

法國過去主要采用使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營PPP模式，但從2004年開始，通過立法要求在政府付費(fèi)類社會(huì)公共項(xiàng)目領(lǐng)域通過政府與私人部門簽署合作伙伴合同（Contract of Partnership，簡稱CP，類似于英國的PFI），采用政府購買服務(wù)模式，發(fā)揮私人部門的專業(yè)化作用。英國1992年時(shí)任財(cái)政大臣Norman Lamont首次提出在公共服務(wù)領(lǐng)域推行政府購買服務(wù)的私人融資計(jì)劃（PFI）模式，對于難以向使用者收費(fèi)的各類社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（學(xué)校、醫(yī)院、城市公共設(shè)施）和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（道路橋梁、生態(tài)環(huán)境治理等）廣泛采用PFI模式。

從2013年開始，英國政府在強(qiáng)調(diào)政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)上，主張動(dòng)用財(cái)政資金參與PPP項(xiàng)目的前期股權(quán)投資，由此提出PF2的運(yùn)作理念。英國推行私有化的程度比較徹底，目前很少保留特許經(jīng)營項(xiàng)目。因此，在英國PFI與PPP兩個(gè)概念通用，習(xí)慣上均指政府購買服務(wù)類PPP模式，不包括特許經(jīng)營類PPP模式。PPP模式的具體運(yùn)用，可采用建設(shè)-運(yùn)營-擁有即BOO，設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，即DBFOT，設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-轉(zhuǎn)讓即DBFT，建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓即BOT等具體模式，并根據(jù)各類項(xiàng)目的具體特點(diǎn)進(jìn)行不斷創(chuàng)新。

另外，PPP項(xiàng)目采用何種具體模式，往往還受到政治因素的影響。如英國隨著政黨輪替及執(zhí)政黨政策的改變，對于過去普遍采取政府付費(fèi)的PFI項(xiàng)目，目前正逐步轉(zhuǎn)變成采用特許經(jīng)營加財(cái)政補(bǔ)貼的方式進(jìn)行運(yùn)作，以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高市場化程度。

3、特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)遵循不同的管理思路

使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營模式，和政府購買服務(wù)模式，是PPP模式的兩種基本類型。二者的主要區(qū)別，在于回收項(xiàng)目建設(shè)投資和運(yùn)營成本的方式不同。對于使用者付費(fèi)類PPP模式，要求采用特許經(jīng)營的方式，向項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的使用者收取費(fèi)用，用以回收項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本，主要適用于能夠建立市場化運(yùn)作機(jī)制，能夠明確鎖定項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的使用對象，能夠向使用者收取費(fèi)用的各類基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資項(xiàng)目。

對于政府購買服務(wù)類PPP項(xiàng)目，則通過政府向項(xiàng)目提供的公共服務(wù)支付購買費(fèi)用使得私人部門能夠回收項(xiàng)目前期建設(shè)投資及運(yùn)營費(fèi)用。這類項(xiàng)目往往難以鎖定具體的受益對象，或者難以向使用者收費(fèi)，只能由政府通過稅收等方式籌集財(cái)政資金完成公共服務(wù)的購買。

政府購買服務(wù)類PPP模式，在英國稱為PFI，在法國稱為CP。英國由于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的私有化程度很高，使得使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營PPP模式很少使用，但英國專家同時(shí)認(rèn)為，在廣義的PPP概念中，應(yīng)包括特許經(jīng)營PPP模式。與此對照的是，法國基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資領(lǐng)域私有化程度相對較低，目前還存在大量特許經(jīng)營項(xiàng)目，認(rèn)為特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)同屬于PPP模式的具體實(shí)現(xiàn)形式，并分別制定相關(guān)法律對兩類PPP模式予以規(guī)范。

特許經(jīng)營類型PPP模式主要體現(xiàn)兩大特征：（1）私人資本所獲得的收入來源必須是經(jīng)營該設(shè)施；（2）由私人資本承擔(dān)該設(shè)施的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。政府付費(fèi)類PPP模式，要求政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)（Availability Payment）、使用量付費(fèi)（Usage Payment）和績效付費(fèi)（Performance Payment），要求綜合評價(jià)公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、服務(wù)產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)（Output Specification）、關(guān)鍵績效指標(biāo)（Key Performance Indicators）、財(cái)政支付方式、項(xiàng)目融資方案和財(cái)政支付成本等要素。二者的適用范圍、績效評價(jià)機(jī)制、管理思路均存在差異。在PPP政策的制定中，不得將特許經(jīng)營項(xiàng)目視為政府購買服務(wù)項(xiàng)目，也不得將政府購買服務(wù)項(xiàng)目視為特許經(jīng)營項(xiàng)目，以造成管理思路及制度體系的混亂，損害PPP模式的健康發(fā)展。

4、建立適應(yīng)PPP發(fā)展要求的治理機(jī)構(gòu)

英法兩國政府非常重視發(fā)揮私人資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的作用，并制定專項(xiàng)制度，設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)。英國由財(cái)政部授權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK）負(fù)責(zé)PFI政策制定及戰(zhàn)略規(guī)劃，以及項(xiàng)目的審批和實(shí)施，同時(shí)在多個(gè)關(guān)鍵政府部門（如衛(wèi)生部、教育部、交通部）設(shè)立專門的私人融資管理機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)本行業(yè)PFI政策制定及項(xiàng)目管理，并對政府采購進(jìn)行集中監(jiān)管和審計(jì)。法國在可持續(xù)發(fā)展部、經(jīng)濟(jì)部、交通部等政府部門均設(shè)立專門的PPP司，在財(cái)政部國庫司設(shè)立PPP工作組，專門負(fù)責(zé)PPP政策制定及實(shí)施監(jiān)管。

各國政府的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，職能分工不同，但均強(qiáng)調(diào)各部門之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，各司其職，共同完成PPP項(xiàng)目治理的相關(guān)職能。法國分別設(shè)立負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的經(jīng)濟(jì)部和負(fù)責(zé)財(cái)政采購管理的財(cái)政部，經(jīng)濟(jì)部負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃制定，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行費(fèi)用效益分析分析及經(jīng)濟(jì)可行性評估；對于涉及政府購買服務(wù)的CP項(xiàng)目，以及需要財(cái)政補(bǔ)貼的特許經(jīng)營項(xiàng)目，財(cái)政部門從財(cái)政資金支付管理的角度進(jìn)行監(jiān)管。

英國早已完成本國基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)并完成私有化改革，因此不再單獨(dú)設(shè)立負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門，由財(cái)政部同時(shí)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政管理職能，但在PPP項(xiàng)目的監(jiān)管方面，特別強(qiáng)調(diào)從戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、商業(yè)模式、財(cái)務(wù)方案和管理架構(gòu)等五個(gè)維度進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)要從經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置的角度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析，而不能僅僅關(guān)注財(cái)政采購環(huán)節(jié)的可行性論證，尤其不能將政府采購環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)評價(jià)（Value for Money分析）代替整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析和可行性研究。

5、繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)公共項(xiàng)目運(yùn)作模式的作用

英法兩國政府非常重視發(fā)揮私人資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的作用，因此積極推動(dòng)私有化或通過PPP模式吸引私人資本參與相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。同時(shí)，兩國政府仍然非常重視發(fā)揮政府投資在提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)中的獨(dú)特作用，即繼續(xù)采用傳統(tǒng)模式運(yùn)作公共項(xiàng)目。

對于一些特許經(jīng)營項(xiàng)目，可以通過市場化改革實(shí)現(xiàn)完全私有化。比如電力項(xiàng)目，過去通常采用特許經(jīng)營模式，由公共部門授權(quán)私人部門通過簽署特許經(jīng)營協(xié)議進(jìn)行投資建設(shè)和運(yùn)營，可過渡到通過私有化方式，完全向私人部門開放，但同時(shí)面臨監(jiān)管困難，以及如何維護(hù)公共利益等難題。

對于采用PPP模式所具有的降低成本、提高效率等作用，實(shí)際上一直存在爭議。英國眾議院財(cái)政委員會(huì)發(fā)布的2010-2012年度專題報(bào)告就曾明確提出：（1）PFI模式采購程序復(fù)雜，耗時(shí)較長，融資成本相對較高，最終通過政府付費(fèi)實(shí)質(zhì)上會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，難以實(shí)現(xiàn)“財(cái)務(wù)價(jià)值”（VFM）最大化；（2）PFI項(xiàng)目融資屬于政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，其負(fù)債不直接計(jì)入政府財(cái)政預(yù)算，從而使得PFI成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期內(nèi)將加大政府未來財(cái)政負(fù)擔(dān)；（3）PFI項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)，項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)最終依舊會(huì)由政府承擔(dān)，因此風(fēng)險(xiǎn)并沒有真正轉(zhuǎn)移出去；（4）PFI項(xiàng)目合同期長，難以根據(jù)未來實(shí)際情況與需求變化對合同條款進(jìn)行調(diào)整，缺乏靈活性。

英國議會(huì)的研究報(bào)告同時(shí)認(rèn)為，沒有必要通過采用PFI的方式，將項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營等任務(wù)都捆綁交給私人部門承擔(dān)，認(rèn)為可以采用傳統(tǒng)模式，通過政府投資來享受融資成本較低的建設(shè)資金，而將設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等專項(xiàng)任務(wù)交給私人部門以便提高效率。因此，英國雖然推崇使用PFI模式，但從未排除繼續(xù)使用傳統(tǒng)的政府投資模式，而且堅(jiān)持將傳統(tǒng)模式作為選擇其他模式的比較基準(zhǔn)，要求采用其他模式必須有利于降低政府采購成本。因此，不存在將PPP泛化應(yīng)用的問題。

英國的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作中，私有化程度相對較高，完全私有化項(xiàng)目占比約為60%，傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目占比約20%，采用各類PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目占比約為20%。根據(jù)英國財(cái)政部提供的最新數(shù)據(jù)，PFI項(xiàng)目占英國整個(gè)公共部門投資的比例僅為11%。因此，不能將PFI視為英國采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國政府公共項(xiàng)目運(yùn)作的唯一模式。

二、我國運(yùn)用PPP存在的主要問題

對照英法兩國推廣應(yīng)用PPP模式的主要做法，結(jié)合近年來我國政府有關(guān)部門出臺(tái)的各類PPP相關(guān)政策文件，以及全國各地應(yīng)用PPP模式的具體實(shí)踐，我們認(rèn)為當(dāng)前我國運(yùn)用PPP模式存在四個(gè)方面的突出問題。

1、沒有做好真正接受PPP理念的心理準(zhǔn)備

我國在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的過程中， BOT概念的引入在時(shí)間上早于PPP概念。BOT就其字面含義而言，主要強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目能否建成（Build）、能否進(jìn)行有效運(yùn)營（Operate）、能否順利移交（Transfer），強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目周期不同階段的具體活動(dòng)，PPP則強(qiáng)調(diào)在合作主體之間能否構(gòu)建一個(gè)具有可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系（Partnership）。

如果在BOT的項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中充分考慮了有關(guān)參與各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)和利益分擔(dān)機(jī)制、構(gòu)建了具有可持續(xù)合作伙伴關(guān)系的項(xiàng)目架構(gòu)，那么這樣的BOT就是PPP。否則，如果在BOT運(yùn)作結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，僅考慮項(xiàng)目運(yùn)作各階段的活動(dòng)，而不考慮這些活動(dòng)背后所蘊(yùn)藏的各種關(guān)系如何建立，BOT項(xiàng)目的未來實(shí)施就可能帶來一系列的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作失敗，這就是PPP所竭力避免的。

我國當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，受到體制機(jī)制及地方政府任期責(zé)任考核等多種因素的影響，難以苛求各有關(guān)部門關(guān)注長期可持續(xù)發(fā)展問題。在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，各級政府部門事實(shí)上更愿意接受的是傳統(tǒng)的BOT理念，而不是PPP理念。

即人們更關(guān)注各種基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)項(xiàng)目在本屆政府任期內(nèi)能否建成（B）、能否順利運(yùn)營（O），至于項(xiàng)目各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何進(jìn)行妥善處理，工程貸款的本金和利息能否按期償還，風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)，如何在項(xiàng)目生命周期未來20甚至是30年的漫長時(shí)間內(nèi)維持具有可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，諸如此類的問題往往并不愿意認(rèn)真研究和對待，而更愿意把各種潛在的問題、矛盾和風(fēng)險(xiǎn)留給未來，留給繼任者。將PPP理念真正落到實(shí)處，而不是淪為解決眼前短期問題的權(quán)宜之計(jì)，需要進(jìn)行系統(tǒng)化的體制機(jī)制改革，讓PPP模式所倡導(dǎo)的項(xiàng)目運(yùn)作理念在我國真正落地。

2、過分關(guān)注PPP項(xiàng)目的財(cái)政財(cái)務(wù)功能

我國所推行的PPP模式，和英法等西方市場經(jīng)濟(jì)國家所推行的公共部門和私人部門合作模式相比，一個(gè)非常重要的區(qū)別，就是我們所關(guān)注的重點(diǎn)是項(xiàng)目的資金籌措問題。一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目運(yùn)作架構(gòu)，應(yīng)該包括項(xiàng)目周期各個(gè)階段的活動(dòng)，如設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等，是一種結(jié)構(gòu)復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式。

其中，融資只是項(xiàng)目運(yùn)作眾多環(huán)節(jié)中的一個(gè)環(huán)節(jié)。我國各級政府積極推動(dòng)PPP模式，主要是強(qiáng)調(diào)把PPP作為籌集資金的一種方式，由于不考慮其他環(huán)節(jié)的作用，可能會(huì)潛伏各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，使得項(xiàng)目的運(yùn)作難以構(gòu)建一個(gè)具有可持續(xù)性的框架結(jié)構(gòu)體系，使PPP項(xiàng)目未來可能產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)。這是我國開展PPP模式在現(xiàn)階段所體現(xiàn)的一個(gè)重要特征。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）要求剝離地方政府投融資平臺(tái)公司替當(dāng)?shù)卣M(jìn)行融資的功能，尤其強(qiáng)調(diào)地方政府不得再繼續(xù)以融資平臺(tái)公司為載體進(jìn)行負(fù)債融資，同時(shí)要求推廣使用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。

這樣以來，PPP模式就成為在剝離地方平臺(tái)公司融資功能的新形勢下，地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目籌集資金的一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇方式，這是全國各地積極推動(dòng)運(yùn)用PPP模式的重要內(nèi)在動(dòng)因，體現(xiàn)了鮮明的短期功利性特征。

另外，地方各級政府往往更愿意將PPP模式作為化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工具，而不是構(gòu)建長期合作伙伴關(guān)系的工具。《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）要求，積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力。因此，解決地方政府存量債務(wù)問題，化解當(dāng)前地方政府償還債務(wù)壓力，是我國推廣應(yīng)用PPP模式的另一重要?jiǎng)右颉?/p>

3、缺乏邏輯清晰的PPP治理結(jié)構(gòu)

我國政府出臺(tái)的多項(xiàng)PPP政策文件，反復(fù)強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目本質(zhì)屬于政府采購，所有類型的PPP項(xiàng)目，無論采取何種付費(fèi)機(jī)制，均視為政府采購，并統(tǒng)一要求納入政府采購管理的框架體系之中。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，“政府采購”必須要有財(cái)政資金的投入，必須納入政府部門的預(yù)算管理，政府采購所形成的債務(wù)必須體現(xiàn)為政府負(fù)債。但是，對于沒有財(cái)政資金投入的項(xiàng)目，只要以PPP項(xiàng)目的名義運(yùn)作，都要求按照政府購買服務(wù)的程序進(jìn)行管理。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）進(jìn)一步明確由財(cái)政部門強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門對相關(guān)要求的落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告。因此，目前全國各地普遍認(rèn)為，我國所有類型的PPP項(xiàng)目都屬于政府購買服務(wù)項(xiàng)目，都應(yīng)該納入政府采購的框架體系，不應(yīng)該再履行我國已經(jīng)實(shí)施數(shù)十年的基本建設(shè)程序，并且得到國務(wù)院的肯定和支持，已經(jīng)形成全國共識(shí)。

我國將所有的PPP項(xiàng)目都視為政府購買服務(wù)，源自于我國制定的很多PPP政策文件，主要借鑒英國財(cái)政部推廣應(yīng)用PFI的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。如前所述，英國PPP和PFI兩個(gè)概念習(xí)慣上相互通用，是因?yàn)橛苌儆刑卦S經(jīng)營項(xiàng)目。特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)分屬于PPP的不同類型，得到全世界的普遍認(rèn)可。我國目前所推行的納入“政府采購”流程管理的PPP項(xiàng)目，絕大部分不屬于政府購買服務(wù)類PPP項(xiàng)目，而是屬于“使用者付費(fèi)”類特許經(jīng)營PPP項(xiàng)目。

我國當(dāng)前過分強(qiáng)調(diào)從財(cái)政資金的投入（事實(shí)上，一些特許經(jīng)營項(xiàng)目根本沒有財(cái)政資金投入）的環(huán)節(jié)對PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，就會(huì)削弱從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)規(guī)劃、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)等層面對PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，就會(huì)脫離我國現(xiàn)行的工程項(xiàng)目基本建設(shè)管理程序，僅強(qiáng)調(diào)通過政府采購的財(cái)務(wù)價(jià)值（VfM）和財(cái)政承受能力評價(jià)，通過財(cái)政資金投入及采購方式的合理性分析來代替整個(gè)項(xiàng)目的可行性研究和項(xiàng)目評價(jià)工作，造成我國工程項(xiàng)目管理體系及思路的混亂，不利于PPP模式在我國的長期健康發(fā)展，其危害性將逐步顯現(xiàn)。

4、忽視發(fā)揮民營資本的作用

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施PPP模式，國際上普遍強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會(huì)資本尤其是民營資本的作用。英法兩國所推行的PPP模式，均強(qiáng)調(diào)公共部門必須與私人資本建立合作伙伴關(guān)系。我國和西方市場經(jīng)濟(jì)國家基本國情不同，國有企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位。因此，允許符合特定條件的國有企業(yè)以社會(huì)資本的身份參與PPP項(xiàng)目符合我國具體國情。

英法等西方市場經(jīng)濟(jì)國家所推行的PPP模式，是希望建立一個(gè)能夠長期可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，使公共部門和私人部門的雙方優(yōu)勢都能得到發(fā)揮，這種伙伴關(guān)系能否有效發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于公共部門和私人部門之間能否通過一定的模式，構(gòu)建一種相互制衡、責(zé)任明晰、信息透明、監(jiān)督有效的合作架構(gòu)結(jié)構(gòu)體系。

這就要求，參與PPP模式的社會(huì)資本投資主體必須具有獨(dú)立性，以便能夠和當(dāng)?shù)卣块T之間形成一種相互制衡和博弈的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。失去獨(dú)立性的所謂合作伙伴關(guān)系只能是服從關(guān)系，而不是建設(shè)性的合作關(guān)系。因此，在我國推行的PPP模式中，承擔(dān)社會(huì)資本投資主體的企業(yè)，原則上不能是當(dāng)?shù)卣軌蚩刂频钠髽I(yè)，應(yīng)是能夠獨(dú)立于政府部門之外的一種社會(huì)力量，該企業(yè)與當(dāng)?shù)卣淮嬖谫Y本、人事、管理等方面的控制關(guān)系，這是遵循PPP理念不能放棄的一個(gè)底線。

但是，我國政府發(fā)布的《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）則提出，對于已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，即當(dāng)?shù)卣梢耘c其所控制的平臺(tái)公司以PPP的名義開展合作。

該文件同時(shí)提出，中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目，這就進(jìn)一步強(qiáng)化了在中國特色的PPP模式下，政府主要是與自己進(jìn)行合作，這與國際上通常理解的PPP模式所遵循的理念嚴(yán)重背離，是一種徹底被異化的所謂PPP模式。這種做法不符合PPP理念的基本要求，也不符合《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國辦發(fā)〔2014〕43號(hào)）推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理體制改革的要求。

無論是特許經(jīng)營PPP模式，還是英國的PFI模式，都強(qiáng)調(diào)政府投資退出基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)投資，而交由私人部門進(jìn)行投資。對于私人投資的回收，政府根據(jù)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營績效決定是否購買服務(wù)以及進(jìn)行經(jīng)營補(bǔ)貼。

當(dāng)前我國政府投資在引導(dǎo)社會(huì)投資，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展方面仍將起到舉足輕重的作用，使得股權(quán)合作成為當(dāng)前階段我國PPP模式的重要實(shí)現(xiàn)形式之一，因此我國當(dāng)前不宜提出政府投資從PPP項(xiàng)目建設(shè)投資中退出，這是我國的發(fā)展階段及特定的投融資體制所決定的，但不能因此而過度強(qiáng)調(diào)政府投資的大舉介入，甚至讓政府投資成為PPP項(xiàng)目的主角。

英國基礎(chǔ)設(shè)施局專家戲稱，中國的PPP代表的是Public-Public-Partnership（即公-公合作，而不是公-私合作）。如果在PPP的實(shí)際操作層面過分強(qiáng)調(diào)政府與政府合作、政府與公共部門合作，以及政府與國有企業(yè)合作，就會(huì)背離我國引入PPP模式的初衷，并且從整個(gè)公共部門的角度看，實(shí)際上是加大了負(fù)債壓力，拖延基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行市場化改革，激活民營資本活力的步伐。

三、我國完善PPP相關(guān)政策建議

我國當(dāng)前仍然處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，需要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、法制建設(shè)及體制機(jī)制改革進(jìn)展等具體國情，借鑒英、法等國有益經(jīng)驗(yàn)，完善我國PPP相關(guān)政策及制度建設(shè)。

1、引進(jìn)國際經(jīng)驗(yàn)要博采眾長

從英法等國際經(jīng)驗(yàn)看，各國推廣應(yīng)用PPP模式的做法各不相同。英國的私有化程度相對較高，在上世紀(jì)90年代工黨執(zhí)政期間大力提倡采用PFI模式建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，現(xiàn)任政府則力圖減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，嘗試更多運(yùn)用特許經(jīng)營加財(cái)政補(bǔ)貼的模式推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營。

法國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域私有化程度相對較低，主要采用特許經(jīng)營模式吸引私人資本進(jìn)行投資，近年來則開始應(yīng)用CP（Contract of Partnership）模式吸引私人資本投資公益性社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，通過政府購買服務(wù)使私人投資獲得回報(bào)，類似于英國的PFI模式。英、法等國推行PPP模式的經(jīng)驗(yàn)均值得我國借鑒。

但是，由于基本國情不同、面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境不同、資源條件及配置機(jī)制不同，我國的PPP發(fā)展并不能完全照搬任何其他國家的模式。例如，英國的國防大樓及監(jiān)獄等公共基礎(chǔ)設(shè)施均采用PFI模式由私人資本進(jìn)行運(yùn)作和管理，在我國當(dāng)前階段恐難以借鑒。為了促進(jìn)PPP模式在我國的健康發(fā)展，必須學(xué)習(xí)引進(jìn)國際經(jīng)驗(yàn)，但不應(yīng)盲目引進(jìn)，更不應(yīng)以偏概全地引進(jìn)，應(yīng)博采眾長，結(jié)合中國國情進(jìn)行創(chuàng)新。

2、強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)資本尤其是民營資本的作用

引入PPP模式的本意是鼓勵(lì)社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本投資主體建立起競爭、合作、博弈、共贏的長期伙伴關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用。

在這個(gè)過程中，政府或公共部門給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政資金支持與引導(dǎo)是合理的，但絕不應(yīng)為了鼓勵(lì)更多的PPP項(xiàng)目上馬，而無原則、盲目地給予經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，讓政府投資過多地?cái)D占民間投資，使得我國的PPP項(xiàng)目變質(zhì)為“公-公合作”或者是“以公為主”的合作，難以發(fā)揮其對機(jī)制創(chuàng)新、打破壟斷和提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率等方面的作用。

我國今后推廣應(yīng)用PPP模式，既要允許獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣膰衅髽I(yè)以社會(huì)資本的身份參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目建設(shè)，又要避免違背PPP的應(yīng)有之義，形成國有資本對民營資本的過度擠出效應(yīng)。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)和平臺(tái)公司以當(dāng)?shù)毓膊块T的身份發(fā)揮其承擔(dān)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主力軍作用，通過體制機(jī)制改革發(fā)揮傳統(tǒng)公共項(xiàng)目建設(shè)模式的潛在優(yōu)勢，優(yōu)化當(dāng)?shù)毓仓卫斫Y(jié)構(gòu)。同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)避免將當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司視為社會(huì)資本，盲目地以PPP名義實(shí)施“偽PPP”項(xiàng)目。

3、靈活選擇PPP的具體操作模式

對于采用PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)的項(xiàng)目，分為特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)和股權(quán)合作等不同模式。應(yīng)發(fā)揮各自的潛在優(yōu)勢，分別制定相應(yīng)制度，協(xié)同推進(jìn)撬動(dòng)社會(huì)投資。

對于具有收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全或部分覆蓋投資及運(yùn)營成本，且能通過政府補(bǔ)貼部分資金或經(jīng)營性資源的情況下，社會(huì)資本可以取得合理投資回報(bào)的項(xiàng)目，應(yīng)采用特許經(jīng)營模式。對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資及運(yùn)營成本的項(xiàng)目，或主要通過政府補(bǔ)貼才能使社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)的項(xiàng)目，可通過股權(quán)合作、政府購買服務(wù)等方式推進(jìn)。其中需由政府股權(quán)投資、購買服務(wù)或財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目費(fèi)用應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算管理，并統(tǒng)籌考慮財(cái)政中長期承受能力，合理確定購買服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及績效評價(jià)辦法，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

4、總結(jié)應(yīng)用我國過去30年積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)

我國推廣應(yīng)用特許經(jīng)營項(xiàng)目已有31年的歷史，國家發(fā)展改革委、建設(shè)部及其他行業(yè)部門在此過程中都積累了很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，國家投資主管部門與相關(guān)部門按照各自職責(zé)分工，合作一直非常順暢。

本輪的PPP熱，起始于2014年初，通過以過去人們很少使用的PPP概念，推行大量的特許經(jīng)營項(xiàng)目，并將各類特許經(jīng)營項(xiàng)目視同政府購買服務(wù)項(xiàng)目，借鑒英國推廣應(yīng)用PFI的相關(guān)做法，出臺(tái)各種政府文件，將各種廣義的和狹義的PPP概念混淆使用，并積極創(chuàng)造條件發(fā)揮財(cái)政資金作為所謂社會(huì)資本的引領(lǐng)作用，導(dǎo)致目前社會(huì)各界對于PPP的概念認(rèn)識(shí)越來越模糊，這種狀況持續(xù)下去，不利于特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)及股權(quán)合作等PPP模式在我國的健康發(fā)展。我國應(yīng)認(rèn)真總結(jié)過去30多年來推行特許經(jīng)營、股權(quán)合作等PPP模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)真研究PPP模式的運(yùn)行特點(diǎn)及在我國推廣應(yīng)用的可行路徑，而不應(yīng)另起爐灶，盲目推進(jìn)。

5、建立完善適合我國國情的PPP治理結(jié)構(gòu)

我國財(cái)政部門最近2年推廣應(yīng)用的政府采購類PPP模式，主要借鑒英國政府付費(fèi)型PFI模式相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。我國投資主管部門及建設(shè)部等部門過去30多年來推動(dòng)的特許經(jīng)營類PPP模式，更多地借鑒了法國經(jīng)驗(yàn)。法國倡導(dǎo)建立雙重PPP制度體系，將特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)都納入法國的PPP制度框架。

我國可借鑒法國經(jīng)驗(yàn)，分別制定特許經(jīng)營類PPP和政府購買服務(wù)類PPP制度體系。在項(xiàng)目審查方面，應(yīng)明確所有PPP項(xiàng)目都應(yīng)納入公共投資基本建設(shè)程序進(jìn)行管理，重視從發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入等角度進(jìn)行審查。對于特許經(jīng)營項(xiàng)目，價(jià)格主管部門還應(yīng)強(qiáng)化使用者付費(fèi)機(jī)制的審查；對于政府購買服務(wù)類項(xiàng)目，以及需要財(cái)政補(bǔ)貼的特許經(jīng)營項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)強(qiáng)化對財(cái)政資金投入的專項(xiàng)審查，形成強(qiáng)有力的制衡機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)我國PPP制度的建立和完善。

要明確推廣應(yīng)用真正的政府付費(fèi)類PPP模式對推動(dòng)我國財(cái)政體制改革的重要作用。當(dāng)前我國公共服務(wù)領(lǐng)域的政府采購體制機(jī)制改革還不到位，仍然呈現(xiàn)“大政府、小社會(huì)”的運(yùn)作特征，大量公共服務(wù)仍然由公共部門直接提供。我國政府采購公共服務(wù)的改革雖已啟動(dòng)，但仍待深化，使得目前我國政府采購服務(wù)類PPP模式的運(yùn)用范圍仍顯狹窄。隨著我國在政府購買服務(wù)領(lǐng)域體制機(jī)制改革的不斷深化，通過PPP模式探索政府購買服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑，在我國推廣運(yùn)用的潛力很大。

這種探索有利于培育專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，深化財(cái)政體制改革，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，降低公共服務(wù)的提供成本。在實(shí)際操作方面，應(yīng)按照PPP模式運(yùn)作理念的要求，沿著政府購買公共服務(wù)這條主線，研究制定出臺(tái)采購主體資格的確認(rèn)，采購價(jià)格的形成，采購程序的規(guī)范，采購服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，以及跟蹤、監(jiān)測、績效評價(jià)等活動(dòng)，切實(shí)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，而不是把精力過多地放在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營PPP項(xiàng)目上，造成角色錯(cuò)位。

6、積極推動(dòng)特許經(jīng)營立法

我國目前關(guān)于PPP立法的呼聲較高。我國的PPP立法，也應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。英國遵循判例法，因此英國沒有針對PFI或PPP的立法，而是針對PFI制定標(biāo)準(zhǔn)合同指南以供參考。法國屬于大陸法系，分別制定針對特許經(jīng)營、CP和私有化模式的法律。廣義的PPP涉及內(nèi)容繁雜，對PPP進(jìn)行立法務(wù)必慎重。例如，土耳其已有特許經(jīng)營法，過去6年來一直在推動(dòng)對完整的PPP進(jìn)行立法，但因過于繁雜而難以實(shí)現(xiàn)。羅馬尼亞既有特許經(jīng)營法，也有PPP法，兩部法律存在很多沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)很多問題。

鑒于特許經(jīng)營類PPP模式在我國當(dāng)前發(fā)展階段具有特殊重要地位，我國目前不宜推動(dòng)PPP立法，而是強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行特許經(jīng)營立法，并且明確提出特許經(jīng)營立法不是PPP立法。對于政府付費(fèi)類PPP模式，應(yīng)納入政府采購法的范疇進(jìn)行監(jiān)管。特許經(jīng)營立法的目的，是要把特許經(jīng)營的一些“核心原則”明確下來，而不是對特許經(jīng)營項(xiàng)目操作提出具體的實(shí)施方案意見。

英國基礎(chǔ)設(shè)施局專家認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目“監(jiān)管金字塔”中，法律應(yīng)處于金字塔的頂端；接下來是促進(jìn)PPP健康發(fā)展的各項(xiàng)政策；再接下來是對各種政策的具體應(yīng)用進(jìn)行解釋的操作指南；金字塔的最下端是各種協(xié)議、合同范本等。不能用“法律”來完成“政策”、“操作指南”、“協(xié)議范本”等應(yīng)該完成的任務(wù)。這些建議值得我國借鑒。

7、完善PPP項(xiàng)目評估論證制度

推廣應(yīng)用PPP模式，要堅(jiān)持過去30多年來證明行之有效的做法，繼續(xù)重視項(xiàng)目可行性研究和評估論證工作。除對特許經(jīng)營和股權(quán)合作類PPP項(xiàng)目繼續(xù)要求加強(qiáng)可行性論證工作之外，對于政府采購類PPP項(xiàng)目，也要明確應(yīng)在可行性研究和項(xiàng)目評價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政府采購模式選擇的專項(xiàng)分析，將采用PPP模式（實(shí)際上是英國的PFI模式）與傳統(tǒng)政府采購模式進(jìn)行對比分析，確保從項(xiàng)目全生命周期角度分析，采用PPP模式能夠提高政府采購服務(wù)的質(zhì)量和效率，降低采購成本。項(xiàng)目評估時(shí)，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、服務(wù)產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)（Output Specification）、關(guān)鍵績效指標(biāo)（Key Performance Indicators）、財(cái)政支付方式、項(xiàng)目融資方案和財(cái)政支付成本等因素，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（考察團(tuán)成員：韓志鋒、郝雅風(fēng)、李開孟、徐成彬、李燕、王東。報(bào)告執(zhí)筆：李開孟）