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一是人口高度集中在三大都市圈。日本的人口和經(jīng)濟(jì)高度集中在三個平原，最大的平原是東京周邊所處的關(guān)東平原。其次是名古屋附近的濃尾平原和京都和大阪地域的畿內(nèi)平原。依靠地理位置，在日本的工業(yè)化浪潮中，他們逐漸發(fā)展成東京圈、關(guān)西圈（大阪府，京都府，兵庫縣，奈良縣）和名古屋圈（愛知縣，岐阜縣和三重縣）這三大都市圈，三大都市圈面積占日本國土總面積的32％，集中了日本63％的人口和69％的國民生產(chǎn)總值。三大都市圈各具特色，東京圈具有開放的多樣化綜合實(shí)力，名古屋圈擁有雄厚的制造業(yè)及研發(fā)力量，關(guān)西圈則擁有悠久的文化歷史、傳統(tǒng)商業(yè)以及健康醫(yī)療行業(yè)。

二是經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性和抗壓性強(qiáng)。日本GDP主要以汽車工業(yè)、電子工業(yè)、精密儀器等制造業(yè)為主，從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品水平、核心技術(shù)等方面在全球具有強(qiáng)大的競爭力。自2011年日本地震、海嘯、核泄漏和歐債危機(jī)等一系列惡性事件發(fā)生后，日本仍保持著0.3%的GDP增長率。2012年，55個核電機(jī)組（占日本總發(fā)電量的29%）已全部關(guān)閉，但對日本的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和國民生活并沒有產(chǎn)生預(yù)想中的重大影響，反映了日本經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的的穩(wěn)定性和抗壓性。

一是泡沫經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致國民投資的提前透支。日本泡沫經(jīng)濟(jì)指日本20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，1987年其人均GDP超過美國時，由于房地產(chǎn)資金鏈斷裂引而引發(fā)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)。當(dāng)時日本的房價上漲已經(jīng)提前透支了大量國民投資，并在與美國簽署“廣場協(xié)議”后的10年內(nèi)，日元的平均價值每年上漲超過5%，直接導(dǎo)致國內(nèi)外大量投資涌向日本股市和房地產(chǎn)市場。在“廣場協(xié)議”之后的五年中，股價每年增加15%，土地價格年增長30%，但同時期日本名義GDP的年增長率僅為5%左右。泡沫經(jīng)濟(jì)促使了很多壞賬的形成，并且越來越遠(yuǎn)離實(shí)體經(jīng)濟(jì)，這極大限制了日本銀行體系的再融資能力。

二是結(jié)構(gòu)性問題錯失產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時機(jī)。日本金融體系采用主辦銀行制度，即日本各大商業(yè)銀行由財(cái)閥控股，同時財(cái)閥又控股實(shí)業(yè)企業(yè)，財(cái)閥間又相互持股，政府利用對相關(guān)財(cái)閥入股來加以實(shí)質(zhì)或間接的控制，一個高度組織化、政策性強(qiáng)的銀行體系便形成了。在該體系下，銀行傾向于提供年限長達(dá)10年，15年甚至20年的長期貸款，還款方式通常是年金，日本的金融體系還衍生出了以這些年金為基礎(chǔ)現(xiàn)金流的金融產(chǎn)品。主辦銀行體系在20世紀(jì)80年代以前，日本快速工業(yè)化時期對經(jīng)濟(jì)增長起到了很明顯的助推作用，日本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還是高度依賴于傳統(tǒng)制造業(yè)，但如今傳統(tǒng)制造業(yè)已經(jīng)很難有新的增長點(diǎn)，20世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)大潮到來的時候，由于日本銀行體系的僵化，沒能為互聯(lián)網(wǎng)時代的起步提供充足的投資，這直接導(dǎo)致了2018年世界知名科技互聯(lián)網(wǎng)公司排名前十位中有七家美國公司、3家我國公司，日本沒有一家公司上榜。

三是社會發(fā)展進(jìn)入瓶頸期。經(jīng)過近半個世紀(jì)的發(fā)展，日本目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完善，公共服務(wù)成熟，工業(yè)體系相對發(fā)達(dá)。政府通過基礎(chǔ)設(shè)施或生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變來增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的方式難度加大，在現(xiàn)有的土地資源條件基礎(chǔ)上，很難在增加存量方面獲得突破。

四是老齡化問題突出。根據(jù)目前世界通行標(biāo)準(zhǔn)，“老齡化社會”是65歲及以上群體超過社會總?cè)丝诘?%，“老齡社會”這一比例的定義為達(dá)到14%，日本的該比例已超過26.2%，已確定進(jìn)入“超老齡社會”。人口老齡化帶來的主要問題是勞動力缺乏，已經(jīng)成為日本經(jīng)濟(jì)的一個重要問題。與此同時，國內(nèi)消費(fèi)形勢不振也迫使企業(yè)外遷，抑制了國內(nèi)的生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活力。歐洲發(fā)達(dá)國家方面，雖然隨著生活水平的提高，各國的生育率也出現(xiàn)了不同程度的下降，但大量的外來移民已經(jīng)對沖了老齡化對歐洲的影響，從而推遲了人口老齡化的進(jìn)程。然而日本堅(jiān)持單一民族、排斥外來人口，很難使用移民模式緩解老齡化壓力，導(dǎo)致了日益突出的社會問題。

日本的城市化率為94%，是全世界上城市化程度最高的國家之一。東京是世界三大城市之一，東京是比肩紐約和倫敦的世界上最大都市圈。日本的行政管理體制包括中央政府、都道府縣和區(qū)市町村三個層級，并遵循自上而下的原則實(shí)施從土地規(guī)劃到城市規(guī)劃的管理。

日本的土地利用規(guī)劃系統(tǒng)與行政組織的層級相一致，分為三個層次：國家、都道府縣和市町村三級。上級對下級具有審批等權(quán)利，日本城市規(guī)劃的運(yùn)作過程主要包括法律制度指導(dǎo)下的三個方面，即總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市設(shè)施規(guī)劃和城市開發(fā)建設(shè)。都縣負(fù)責(zé)城市規(guī)劃區(qū)的總體規(guī)劃和大規(guī)模開發(fā)項(xiàng)目，市政當(dāng)局負(fù)責(zé)地理和區(qū)塊規(guī)劃的用途與管理，這一方面類似國內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃。

日本政府的規(guī)劃和管理工作主要通過《都市計(jì)畫法》和《建筑基準(zhǔn)法》來控制城市私人建筑的風(fēng)格、高度和體量。日本的城市規(guī)劃以完善的土地和空間規(guī)劃系統(tǒng)為基礎(chǔ)，是土地利用規(guī)劃的一項(xiàng)具體落實(shí)與專項(xiàng)細(xì)化。均衡發(fā)展理念貫穿于日本城市規(guī)劃建設(shè)和管理的是，是傳承延續(xù)城市的歷史、文化和記憶的重要方法。

圖1 日本規(guī)劃體系圖

1、日本規(guī)劃主干法

目前，日本已形成《土地基本法》、《國土綜合開發(fā)法》、《國土利用計(jì)劃法》為三大主干法?！锻恋鼗痉ā罚?988年頒布）主要規(guī)定了土地使用的基本原則與政府責(zé)任、義務(wù)，以及土地執(zhí)行政策、審議等，共有20條是土地空間發(fā)展的最基本內(nèi)容;《國土綜合開發(fā)法》（1950年頒布，2005年修訂為《國土形成計(jì)劃法》）和《國土利用計(jì)劃法》（1974年頒布）是制定綜合土地開發(fā)計(jì)劃、國土利用計(jì)劃與土地利用基本計(jì)劃的法理基礎(chǔ)，重點(diǎn)明確了編制層級、主體、程序與流程以及主要內(nèi)容。

2、日本規(guī)劃專項(xiàng)法

區(qū)域開發(fā)類法律包括《北海道開發(fā)法》（1950）、《特殊土壤地區(qū)防災(zāi)及振興臨時措施法》（1952）、《海島振興法》（1953）、《大雪地區(qū)對策特別措施法》（1962）、《山村振興法》（1965）、《振興農(nóng)業(yè)地區(qū)建設(shè)法》、《低開發(fā)地區(qū)工業(yè)開發(fā)促進(jìn)法》等；城市改造方面的法律有《首都圈整備法》（1956）、《近畿圈整備法》（1963）、《中部圈開發(fā)整備法》（1966）等。

土地利用類有關(guān)法律包括《土地改良法》（1949）、《國土調(diào)查法》（1951）、《土地征用法》（1952）、《地價公示法》（1969）、《土地基本法》（1989）等。

有關(guān)城市建設(shè)和改造類法律包括《都市公園法》（1956年）、都市再生特別措施法（2002年）、災(zāi)害市區(qū)重建特別措施法（2002年）、景觀法（2004年）等。

3、相關(guān)法

空間規(guī)劃涉及資源、生態(tài)、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建、社會與文化、農(nóng)等諸多方面。比如資源環(huán)境類包括《森林法》（1951）、《防沙法》（1955）、《河川法》（1964）、《海洋基本法》（2007）、《水資源開發(fā)促進(jìn)法》（1961）、《自然保護(hù)法》、《自然公園法》等；基礎(chǔ)設(shè)施和交通類包括《道路法》（1952）、《鐵道事業(yè)法》、《航空法》等。

承接全球化產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的發(fā)展紅利是我國改革開放后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。2018年我國城市人均GDP排名中，人均GDP超過2萬美元的城市有15個，即改革開放40年的經(jīng)濟(jì)成果，相當(dāng)于在我國版圖上造就了一個人口1.4億，人均GDP達(dá)到2萬美元的準(zhǔn)發(fā)達(dá)國家。將我國GDP排名前四名的城市與日本前四大城市進(jìn)行比較，可以看出，同為首都，北京的GDP總量約為東京的42%，人均GDP約為東京的26.8%。上海是我國GDP最高的城市，GDP總量約為東京的46%，人均GDP約為東京的30.8%。廣州、深圳與日本的名古屋、橫濱相比，人均GDP約為1/2，反映出我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量方面，尚有很大的提升空間。

我國的規(guī)劃體系采取三級四類的規(guī)劃分類方式，日本選擇的是三級三類規(guī)劃體系，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面二者均選擇了城市群發(fā)展模式。日本早在1950年就設(shè)立了《國土綜合開發(fā)法》，國土空間規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃形成相互協(xié)調(diào)的法規(guī)體系。而我國在2007年才頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。規(guī)劃立法方面，我國與日本還存在一定差距。

日本從1950年的《國土綜合開發(fā)法》到2005年《國土形成法》，目前編制了7輪全國國土綜合開發(fā)規(guī)劃，在體系的完成度與經(jīng)驗(yàn)上是亞洲國家的榜樣。目前我國處于社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期，日本的規(guī)劃體系為我國提供很好的借鑒。

日本的三大主干法中，《國土綜合開發(fā)計(jì)劃》作為日本最高層級的國土空間配置規(guī)劃，重點(diǎn)是確定國家土地政策的戰(zhàn)略與方向，并對指導(dǎo)國家土地開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，突出了土地開發(fā)的宏觀指導(dǎo)價值?！秶晾糜?jì)劃》的計(jì)劃重點(diǎn)是定規(guī)模與指標(biāo)，規(guī)劃指標(biāo)既用于發(fā)展地域劃分和土地利用類型，也是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的必要措施，指標(biāo)約束力較強(qiáng)?！锻恋乩没居?jì)劃》側(cè)重于確定土地功能和坐標(biāo)，根據(jù)國家土地利用規(guī)劃，確定城市地區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、森林區(qū)、自然公園區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等五類區(qū)域。并提出不同地區(qū)各自的發(fā)展目標(biāo)，空間布局和相應(yīng)的土地控制要求；對于某一地區(qū)，特殊用途的空間規(guī)劃是根據(jù)“城市規(guī)劃法”等特殊法律進(jìn)行的。

雖然我國對土地集約利用和耕地保護(hù)有明確要求，并初步形成了我國的生態(tài)保護(hù)制度，規(guī)定了生態(tài)保護(hù)、城市建設(shè)擴(kuò)展邊界和耕地保護(hù)的“三條紅線”。但是，在實(shí)際實(shí)施過程中，存在土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃相互矛盾且經(jīng)常變更的情況。完善土地利用規(guī)劃、農(nóng)業(yè)土地保護(hù)、城市規(guī)劃、地下空間利用相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，提高法律可操作性，限制人為干預(yù)應(yīng)當(dāng)作為我國未來規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)之一。

為應(yīng)對地區(qū)不平衡，日本政府將促進(jìn)均衡發(fā)展作為第一輪的目標(biāo)之一。國土空間機(jī)構(gòu)從“一極一軸”、“多極分散”到“一軸四極”出發(fā)，針對山區(qū)、邊遠(yuǎn)島嶼、落后地區(qū)等具體問題區(qū)域，制定具有區(qū)域特色的區(qū)域規(guī)劃，促進(jìn)國家均衡發(fā)展。新干線等現(xiàn)代化高速交通線路的建立為當(dāng)?shù)厣钊Φ慕ㄔO(shè)創(chuàng)造了前提條件，促進(jìn)了人口與產(chǎn)業(yè)的均衡配置，逐步縮小了區(qū)域差異。東京具有“首都”和“東京大都市圈”兩大屬性，但東京并沒有利用首都的政治優(yōu)勢壟斷資源，相反他們主動發(fā)揮了推動周邊地區(qū)發(fā)展的作用，形成輻射周邊三縣的東京城市圈，并與其他城市共享建設(shè)成果，通過科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)軌道交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)與其他城市的共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市人口和功能的均衡布局。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，日本老齡化問題愈發(fā)明顯，防災(zāi)、中心區(qū)改造、生活環(huán)境改善等問題，促進(jìn)了日本城市規(guī)劃體系走向注重人文關(guān)懷與精細(xì)化管理的方向。按照我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，應(yīng)強(qiáng)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升城市歷史風(fēng)貌，加大適應(yīng)國情城市規(guī)劃體系建設(shè)，完善公共服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)，為居民提供良好的生活環(huán)境和交流空間。

日本高度重視土地集約利用，建立土地集約利用空間結(jié)構(gòu)體系，并注重地下空間的開發(fā)利用。推行支持大中城市的城市空間布局和交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化、緊湊的城市圈發(fā)展模式，上述措施使日本成為世界上土地集約利用效率最高的國家之一。由于全社會低生育率和高齡化造成的社會人口結(jié)構(gòu)改變，加之東京圈集中吸納地方人口集聚，使得日本除東京以外城市人口不斷減少，面臨著嚴(yán)重的城市收縮問題。因此日本城市規(guī)劃強(qiáng)調(diào)高層次城市功能，強(qiáng)化彼此相互補(bǔ)充的功能復(fù)合，在步行半徑內(nèi)甚至同一個場所，可以滿足生活，工作和休閑的各個方面需求。此外，充分考慮了老齡化社會的主要需求和具體特征，倡導(dǎo)慢行交通和公共交通成為主導(dǎo)出行方式，建立一個安全、舒適，適合步行與騎自行車的公共交通。

在經(jīng)濟(jì)增速減檔、區(qū)域競爭分化和人口紅利喪失等多方面因素的交叉作用下，我國部分城市也存在著不同程度的收縮現(xiàn)象。需要基于準(zhǔn)確人口預(yù)測來制定有效的應(yīng)對戰(zhàn)略，針對人口減少來制定適合城市收縮時代的城市規(guī)劃。