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【引言】黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)成績斐然，國家公園體制試點作為生態(tài)文明制度改革的重要任務(wù)有序推進。國家公園在我國屬新生事物，國家公園建設(shè)和管理需學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗。中國國際工程咨詢有限公司考察組于2019年6月2日至9日，先后訪問了瑞士國家公園（Swiss National Park）、世界自然基金會（WWF）瑞士辦公室和法國拜奧拓普公司（Biotope）總部、塞文山國家公園（Parc national des Cévennes），以及馬蓋隆新城鹽堿地（Salines de Villeneuve）等，與各自然保護機構(gòu)的管理人員、學(xué)者及業(yè)內(nèi)同行進行了座談交流。本文在筆者實地調(diào)研走訪的基礎(chǔ)上，總結(jié)了瑞、法兩國在國家公園等保護地社區(qū)管理、生態(tài)保護等方面的經(jīng)驗，以期為我國開展相關(guān)工作提供借鑒。

一、歐洲部分自然保護機構(gòu)概況

1 瑞士國家公園

瑞士國家公園坐落于瑞士東部的阿爾卑斯山，位于恩嘎丁河谷，總面積超過170平方公里，是瑞士最大的自然保護地。公園成立于1914年，是歐洲的第一個國家公園，也是瑞士唯一的國家公園，因電影《音樂之聲》而享譽全球。公園內(nèi)景色優(yōu)美，動植物資源豐富。

瑞士國家公園屬于世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）第一類保護地，公園內(nèi)各類自然過程受到最嚴(yán)格的保護，不受人類活動干涉。國家公園主要職能為生態(tài)保護、科學(xué)研究和自然教育，而開展科學(xué)研究和自然教育的目的是為了更好的保護。瑞士國家公園由9人組成的委員會負(fù)責(zé)管理，日常運行由25名全職人員和40名臨時人員負(fù)責(zé)。國家公園內(nèi)沒有原住民，也禁止人類定居，公園周邊的社區(qū)居住有6000~7000人。通過為國家公園游客提供服務(wù)，周邊社區(qū)每年約有2000萬瑞士法郎的收入。國家公園每年管理費用為400~500萬瑞士法郎，其中約350萬由聯(lián)邦政府補貼。國家公園目前也面臨一些問題：一是社會公路橫穿園區(qū)；二是河流上游建有水電站；三是缺乏野生動物頂級捕食者，生物多樣性不完整等，這些問題不利于公園生態(tài)系統(tǒng)的原真完整性保護。國家公園訪客中心有專門的紀(jì)念品銷售區(qū)域，其他區(qū)域承擔(dān)著自然教育和宣傳的功能，通過導(dǎo)覽器講解、游戲體驗、影像和聲音互動等方式，幫助游客了解公園內(nèi)的自然過程、重要物種，以及活動路線和管控要求等內(nèi)容，接受生態(tài)環(huán)境教育。

2 世界自然基金會瑞士辦公室

世界自然基金會英文簡稱WWF，成立于1961年，是在全球享有盛譽的、最大的獨立性非政府環(huán)境保護組織之一，其總部位于瑞士格朗，在全世界超過100個國家有辦公室、擁有5000名全職員工，并有超過500萬名志愿者。WWF致力于保護世界生物多樣性及生物的生存環(huán)境，旨在減少人類對這些生物及其生存環(huán)境的影響。

瑞士辦公室的基本架構(gòu)設(shè)董事會，負(fù)責(zé)重大事務(wù)的管理決策；董事會任命首席執(zhí)行官，負(fù)責(zé)日常具體工作；下設(shè)4個部門和2個小組，4個部門是轉(zhuǎn)型計劃部、社區(qū)和自然保護部、市場部、財務(wù)和運營部；2個小組是國際合作組和企業(yè)傳播組。其中轉(zhuǎn)型計劃部主要工作是創(chuàng)新生態(tài)保護的機制、實現(xiàn)人與自然和諧，具體包括探索綠色金融發(fā)展機制、生態(tài)保護管理和技術(shù)推廣、普及綠色生產(chǎn)理念，開展宣傳教育項目等。該部門已在中國開展了多個項目，與中國人壽在綠色金融方面進行了合作，開展了“一帶一路”對生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展影響研究等，取得了較好的效果。

3 法國拜奧拓普公司

拜奧拓普公司是一家生態(tài)工程咨詢公司，在世界范圍內(nèi)共設(shè)有20個子公司或辦事處，擁有一支240多位專業(yè)人士組成的工作團隊，其業(yè)務(wù)范圍包括生態(tài)專業(yè)知識、環(huán)境宣傳和自然刊物出版，具體包括區(qū)域環(huán)境治理、保護地管理、新技術(shù)開發(fā)、宣傳教育等工作。拜奧拓普公司有自己的出版社，除了出版專業(yè)類及科普類書籍、設(shè)計銷售專業(yè)分析軟件等常規(guī)業(yè)務(wù)外，還承擔(dān)了社區(qū)環(huán)境教育、自然體驗教育宣傳冊設(shè)計等工作。

拜奧拓普公司在法國及歐盟的保護地建設(shè)中的主要業(yè)務(wù)，包括制定管理方案、劃定調(diào)整邊界分區(qū)、開展生態(tài)環(huán)境本底調(diào)查及特定物種調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計、自然體驗教育等。他們認(rèn)為，法國人口密度高、人地關(guān)系緊張，美國以“封禁”為主的生態(tài)保護模式難以實現(xiàn)，只有通過謀求發(fā)展和保護的平衡，才能實現(xiàn)人與自然和諧共生。筆者還了解到他們目前做的一些項目，包括蠑螈棲息地遷移項目、鳥類監(jiān)測雷達(dá)技術(shù)應(yīng)用、風(fēng)電對蝙蝠的生態(tài)影響評估、法國農(nóng)業(yè)景觀生物多樣性維持、利益相關(guān)者參與的保護地管理優(yōu)化等。

4 法國國家公園

20世紀(jì)60年代，法國頒布《國家公園法》，建立了國家公園體制，目前法國國家公園占其國土總面積的8%左右。法國國家公園秉承“生命共同體”的理念，認(rèn)為除物種和棲息地之外，人類傳統(tǒng)的生活方式也應(yīng)作為保護目標(biāo)，如在賽文山國家公園，人類傳統(tǒng)的放牧活動已成為維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的重要因素，這種半自然生境成為國家公園首要的保護目標(biāo)，法國國家公園一般分為核心保護區(qū)和加盟區(qū)，分區(qū)主要依據(jù)是國家公園的保護目標(biāo)，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如賽文山國家公園在成立之初核心保護區(qū)僅有60人，為保護并維持人類放牧干預(yù)下的半自然生境的穩(wěn)定，后來逐步增加至1000人左右。建立國家公園需要與利益相關(guān)者協(xié)商并達(dá)成一致，形成共同遵循的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)并簽署協(xié)議。國家公園管理經(jīng)費由國家或歐盟負(fù)擔(dān)，賽文山國家公園每年需700~800萬歐元的經(jīng)費，其中包括500萬左右的管理費及100~200萬的社區(qū)居民培訓(xùn)費。在國家公園的監(jiān)督下，當(dāng)?shù)鼐用窨砷_展旅游、觀鷹、餐飲、紀(jì)念品銷售等經(jīng)營性活動，并通過國家公園品牌認(rèn)證提高產(chǎn)品和服務(wù)的價值。

5 賽文山國家公園

賽文山國家公園位于法國中央高原東南部，建于20世紀(jì)70年代，直屬于法國生態(tài)部。公園以山地和高原為主，河流、深谷、平原分布其間。公園內(nèi)現(xiàn)有71000人，有400多家農(nóng)牧場在經(jīng)營。美國國家地理稱，“這里不是純粹的荒野，而是法國傳統(tǒng)田園生活的寫照”。

筆者參觀了位于國家公園外的禿鷲之家，在這里游客一方面可以通過展板、影像和實物模型及專家講解，了解禿鷲引入計劃的背景和實施過程；另一方面這里配備了監(jiān)控攝像機和望遠(yuǎn)鏡，為游客提供了直接觀測禿鷲的機會，加深了體驗的效果。禿鷲之家最初由國家公園管理機構(gòu)設(shè)立，但由于經(jīng)營不善、難以維持，改由當(dāng)?shù)厝私?jīng)營后，游客人數(shù)逐漸增加，經(jīng)營狀況得以改善。

賽文山國家公園總面積2973平方公里，其中約1000平方公里為嚴(yán)格保護的區(qū)域。公園管理局共有80余名工作人員，其中20人是有執(zhí)法權(quán)的自然警察。公園內(nèi)權(quán)屬情況復(fù)雜，僅50平方公里的土地歸管理局所有，大部分土地由私人、當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門管理，但開展生產(chǎn)建設(shè)活動需向國家公園申請并受其監(jiān)督，若環(huán)境影響評價影響較大，則需要制定相應(yīng)的對策。為實現(xiàn)草畜平衡，維持公園生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，國家公園與養(yǎng)殖戶要事先簽訂協(xié)議，確定適宜的放牧密度，幫助他們制定草場管理方案。國家公園還會幫助養(yǎng)殖戶申請法國及歐盟的生態(tài)補償費用，提高他們的收入。

6 馬蓋隆新城鹽堿地濱海保護地

馬蓋隆新城鹽堿地位于帕拉瓦桑濕地保護區(qū)（Etangs Palavasiens）中，是歐盟自然2000（Natura 2000）保護地及拉姆薩國際重要濕地。帕拉瓦桑濕地由一系列地中海典型的咸水、半咸水瀉湖群組成。該區(qū)域是遷徙鳥類重要的越冬地和繁殖地，還有眾多地中海區(qū)域珍稀的兩棲類、爬行類、魚類和昆蟲在此棲息。保護區(qū)也是游客休閑觀光的好去處，允許人們有限制的進行垂釣和狩獵活動。

馬蓋隆新城鹽堿地原為鹽場，管理方本打算將鹽場賣給旅游開發(fā)商，濱海管理局為保護濱海生境介入并制止了交易，并在第三方評估定價后，通過贖買的方式將該區(qū)域收歸國有。鹽堿地的日常管理工作由濱海管理局委托給當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織開展，環(huán)保組織通過本底調(diào)查，確定了保護對象，劃定了分區(qū)，制定了相應(yīng)的管控措施，有效保護核心資源的同時，也為人類提供了游憩、教育場所。

二、對我國自然保護工作的幾點啟發(fā)

1 高度重視自然保護

瑞士和法國根據(jù)各自國情，都建立了較為成熟的保護地體系，保護地總面積占國土面積的比例都在20%左右。從聯(lián)邦政府到地方當(dāng)局均有相應(yīng)的政府部門或機構(gòu)負(fù)責(zé)不同類型保護地的管理，同時積極鼓勵高校及科研院所、NGO等參與其中。保護地所需管理經(jīng)費主要由兩國政府承擔(dān)，同時鼓勵管理機構(gòu)通過多種渠道爭取資金用于生態(tài)環(huán)境保護，特別是歐盟相關(guān)的保護項目。

2 國家公園等保護地建設(shè)要因地制宜

盡管兩國保護理念不盡相同，但保護地建設(shè)的目的都十分明確，管理措施也緊緊圍繞目的制訂，除了少數(shù)規(guī)范由法律明確規(guī)定外，不同保護地之間沒有統(tǒng)一的分區(qū)、建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)。特別是法國，充分體現(xiàn)了因地制宜的精神，為平衡生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，在充分評估、嚴(yán)格監(jiān)督管理的條件下，國家公園的核心保護區(qū)可以有人類活動、可以進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，允許開展一定程度的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

3 國家公園建設(shè)首先要解決好人的問題

兩國國家公園十分重視利益相關(guān)者的意見，會耗費相當(dāng)長的時間與他們進行協(xié)商和溝通，爭取使所有人達(dá)成一致意見，并通過協(xié)議的方式確保管理措施落地。同時，瑞士和法國都把社區(qū)管理作為國家公園建設(shè)的關(guān)鍵，投入的力量和精力與生態(tài)保護相比不相上下。國家公園會采取多種方式提升當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民收入水平，是實現(xiàn)保護目標(biāo)的重要保障。

4 國家公園和當(dāng)?shù)卣止っ鞔_

兩國國家公園與當(dāng)?shù)卣止っ鞔_，當(dāng)?shù)卣趪夜珗@范圍內(nèi)履行的職責(zé)職能沒有任何變化，但在開展有較大環(huán)境影響的項目時，必須接受國家公園管理機構(gòu)的監(jiān)督，若未通過環(huán)境影響評價，需要對方案進行修改才能實施。在法國賽文山國家公園，由于相關(guān)法律嚴(yán)禁在國家公園內(nèi)架設(shè)空中輸電線，在公園管理機構(gòu)的監(jiān)督下，當(dāng)?shù)卣疄榫用窆╇姇r采用了供電線路埋地的方式。

5 國家公園管理和建設(shè)要吸納社會力量參與

兩國在國家公園等保護地建設(shè)中，注重發(fā)揮周邊社區(qū)、環(huán)保組織、高校及科研院所的力量。WWF深度參與了瑞士國家公園及其他保護地的管理和科研工作，甚至在一些項目中起到主導(dǎo)作用。法國賽文山國家公園禿鷲重引入計劃中，周邊養(yǎng)殖戶提供的牲畜尸體起到了關(guān)鍵作用。法國濱海濕地的保護雖由濱海管理局主導(dǎo)，但調(diào)查、管理等具體工作則委托給當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織，周邊社區(qū)也積極參與植被群落管理，彌補了政府專業(yè)性和人力不足的缺陷，降低了管理成本。

三、對我國自然保護工作的建議

1 積極探索自然保護和資源利用新模式

我國人口密度高、人地關(guān)系緊張，將人孤立于國家公園之外、孤立于生態(tài)系統(tǒng)之外與我國實際并不相符。國際上，大部分國家公園通過經(jīng)營，有力保障了國家公園的發(fā)展，推動國家公園及周邊地區(qū)實現(xiàn)了保護和發(fā)展的平衡。我們要著力探索自然保護和資源利用新模式，以生態(tài)保護為前提，以特許經(jīng)營等手段為載體，合理利用各種資源，發(fā)展生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，通過經(jīng)營推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，促進人與自然和諧共生。

2 國家公園范圍劃定可更加靈活

法國國家公園的邊界分區(qū)劃定并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其核心保護區(qū)的劃定要依據(jù)具體的保護目標(biāo)，而加盟區(qū)則按照當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠复_定。我們應(yīng)充分考慮借鑒這種工作模式，在明確保護目標(biāo)的基礎(chǔ)上，以科學(xué)評估結(jié)果為主，將最具有保護價值的區(qū)域劃入，其他區(qū)域的劃入則以當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)方的意見為主，甚至可以考慮不再劃定具體的物理邊界，通過創(chuàng)新管理模式、鼓勵社區(qū)共管，實現(xiàn)國家公園的保護目標(biāo)。

3 國家公園管理方式需更加多樣

法國賽文山國家公園土地權(quán)屬復(fù)雜，僅50平方公里（不到總面積的2%）歸管理局所有，但通過協(xié)議保護等方式，國家公園管理局在這些區(qū)域也開展了有效的保護和管理。在歐洲，分區(qū)是重要的管理工具之一，而非洲國家公園在管理中并不重視分區(qū)，通過科學(xué)管控也未造成明顯的生態(tài)問題。因此，國家公園管理要強化目標(biāo)考核， 即在確保生態(tài)系統(tǒng)保護目標(biāo)要求不降低的前提下，可以對管理手段、技術(shù)措施等進行調(diào)整，不宜限制太死。

4 高度重視社區(qū)共建共享，維護原住民利益

瑞士和法國都把社區(qū)作為國家公園建設(shè)的關(guān)鍵，瑞士鼓勵公園周邊發(fā)展服務(wù)業(yè)以提高原住民收入，法國則允許公園內(nèi)的居民在嚴(yán)格監(jiān)督下開展生產(chǎn)、經(jīng)營活動，甚至可以在核心區(qū)開展這些活動。我國國家公園建設(shè)中，應(yīng)高度重視社區(qū)共建共享，充分借鑒國際有關(guān)經(jīng)驗，把解決人的問題作為保護工作的關(guān)鍵，通過與各個利益相關(guān)方達(dá)成一致意見，正確處理人的發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾，落實各類保護措施，實現(xiàn)人與自然和諧相處。

5 建立鼓勵社會參與機制，注重發(fā)揮社會力量

在我國，已有各大高校和科研院所、社會組織等社會力量參與了國家公園和保護地的建設(shè)和管理，但與設(shè)立國家公園較早國家相比，發(fā)揮作用還不夠突出，需要盡快建立鼓勵社會參與的機制，充分發(fā)揮社會力量，彌補保護地建設(shè)和管理中存在的空白和短板。

6 加強與國際性國家公園和生態(tài)保護機構(gòu)的合作交流

筆者認(rèn)為，這次訪問無論是邀請方世界自然基金會瑞士辦公室（WWF）、法國拜奧拓普公司（Biotope），還是瑞士國家公園、賽文山國家公園，都對中國生態(tài)文明建設(shè)高度贊揚，對中國國家公園建設(shè)有著強烈和濃厚的興趣，十分渴望參與中國的生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)，表達(dá)了今后要與我國建立并深化交流合作的意愿。進一步加強與國際機構(gòu)的交流合作，一方面能為我國國家公園體制探索和保護地體系建設(shè)貢獻更多的力量；另一方面也有助于提高我們自身的實力，使我國生態(tài)研究和保護的水平與國際接軌。

四、結(jié)束語

此次調(diào)研工作對深化國家公園體制研究和自然保護地體系建設(shè)，特別是在社區(qū)管理和生態(tài)保護方面有很大的啟示和幫助。在今后工作中，我們要充分借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合實際、因地制宜，將所學(xué)、所悟運用到建立我國以國家公園為主體的自然保護地體系實踐中。

原文作者：楊東民，何平，張賀全，賈強，周廷。

注：原文載于《中國工程咨詢》2019年第8期。本次發(fā)表做了較大改動。