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1 僅依靠發(fā)展軌道交通無法根本解決城市交通擁堵問題

我國城市化、機(jī)動化快速發(fā)展造成城市交通擁堵日益加劇，不僅大城市高峰時段擁堵成為常態(tài)，中小城市也出現(xiàn)擁堵的局面。據(jù)有關(guān)調(diào)查，我國約有 2/3 的城市在早晚出行高峰時段經(jīng)受著交通擁堵。為解決城市交通擁堵，大城市紛紛建設(shè)軌道交通，許多中小城市也不顧自身財(cái)力提出建設(shè)軌道交通規(guī)劃。

以北京市為例。根據(jù)歷年《北京市交通發(fā)展年度報告》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市軌道交通經(jīng)過十幾年的高速發(fā)展， 運(yùn)營里程由2009年的228公里增長到2017年的608公里。而在此期間，北京市的工作日全路網(wǎng)高峰時段平均交通擁堵指數(shù)，由2009年的5.41增長為2017年的5.6；工作日平均擁堵時間，由2009年的1小時30分增長到2017年的2小時40分?？梢钥闯鲭S著軌道交通運(yùn)營里程大幅度增長，道路交通擁堵指數(shù)不降反而略有上升，工作日平均擁堵時間也呈增長趨勢。從城市交通各方式出行比例（不含步行）分析，2000年至2011年，公共交通（含軌道交通）出行比例由35.3%增長到46.4%，小汽車出行比例由23.2%增長為到33.0%，自行車出行比例由38.5%下降為16.4%，期間公交出行和小汽車出行增加的比例基本是自行車轉(zhuǎn)移而來；2011年至2017年，公共交通（含軌道交通）出行比例由46.4%增長為48.1%，但公交汽（電）車和出租車比例由34.9%下降為26.4%，軌道交通由11.5%增長為21.7%，期間軌道交通出行增加的10%基本由常規(guī)公交轉(zhuǎn)移而來。從北京十多年軌道交通和城市交通發(fā)展情況來看，雖然北京市軌道交通發(fā)展速度很快，同時又制定了私人小汽車嚴(yán)格的限購和限行措施，但城市交通擁堵并沒有得到解決。

實(shí)際上，包括紐約、洛杉磯、倫敦、巴黎在內(nèi)的歐美城市以及像東京、首爾等亞洲城市，即使具有非常發(fā)達(dá)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，交通擁堵也仍然是一個嚴(yán)重的城市問題。交通擁堵是城市發(fā)展過程中必然的伴生物，是城市人口和崗位布局不合理、交通規(guī)劃和設(shè)計(jì)不到位、交通設(shè)施供給不充分、交通政策與管理不完善等多個矛盾綜合作用的結(jié)果。由于城市出行量不斷增加，小汽車出行比例持續(xù)居高不下，且在舒適性和點(diǎn)對點(diǎn)出行具有絕對優(yōu)勢，很難將小汽車出行轉(zhuǎn)移到公共交通，交通擁堵在所難免。因此，改善城市交通擁堵狀況是一項(xiàng)長期而艱巨的系統(tǒng)工程，軌道交通是為居民出行提供了一種準(zhǔn)時、舒適、便捷的交通方式，盡管其是緩解城市交通供需矛盾的有效手段之一，但絕非徹底解決交通擁堵的靈丹妙藥。

2 當(dāng)前城市交通領(lǐng)域的主要問題

城市交通擁堵現(xiàn)象是城市交通諸多問題的綜合反映。具體來說，有以下主要問題：

一是城市綜合交通體系規(guī)劃的法定地位尚有缺失。無論是原《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還是剛剛頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號），城市綜合交通體系規(guī)劃僅作為原城市總體規(guī)劃或國土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃之一，除此之外，沒有任何現(xiàn)行法規(guī)對城市綜合交通規(guī)劃的法律地位給予明確界定。城市綜合交通體系規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施，同樣缺乏有法律效力的規(guī)范和制度的約束，造成各城市在編制完規(guī)劃、市政府審批后，缺乏實(shí)施和監(jiān)督，形式主義現(xiàn)象嚴(yán)重。在規(guī)劃內(nèi)容方面，模式及發(fā)展目標(biāo)趨同化嚴(yán)重，不論東部、西部，不論大、中、小城市，城市交通規(guī)劃的理念、手法基本雷同，規(guī)劃出來的城市交通體系千城一面。

二是有利于緩解擁堵的綠色出行方式呈現(xiàn)萎縮。在各城市治堵過程中，政府對道路通行效率（速度）的敏感與關(guān)注度遠(yuǎn)高于公共交通出行分擔(dān)率。許多城市治堵的著眼點(diǎn)在于提升小汽車行駛速度和使用條件，以治堵的名義不斷增加機(jī)動車道供給，甚至不惜擠占行人和自行車通行空間，致使公共交通在設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營方面付出巨大代價的同時，小汽車出行分擔(dān)率仍然居高不下，作為綠色交通重要出行方式的自行車出行比例反而逐年下滑。與此同時，公共交通面臨著另一窘境，即中國大城市在大力發(fā)展軌道交通的同時，公共汽（電）車的資源并未得到充分利用，運(yùn)力逐年提升而客運(yùn)量卻持續(xù)下降。

三是軌道交通仍存在盲目發(fā)展傾向。軌道交通“重規(guī)模，輕結(jié)構(gòu)”的傾向較為突出。北京、上海等大城市短短10年來已經(jīng)超越歐美幾個大城市百年來的發(fā)展歷程，地鐵系統(tǒng)規(guī)模躋身世界最前列。根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會《城市軌道交通2018年度統(tǒng)計(jì)和分析報告》，截至2018年底，我國城軌交通已運(yùn)營線路中地鐵線路長度占75.6%，其它形式（含市域快軌、輕軌、單軌、有軌電車、磁浮、APM等系統(tǒng)）僅占24.4%。單一模式、單一服務(wù)功能的地鐵網(wǎng)難以滿足大城市多層次、差別化的出行需求，并且根據(jù)在建和擬申報規(guī)劃城市的項(xiàng)目情況，大城市地鐵建設(shè)規(guī)模仍呈越來越大的趨勢，巨大的建設(shè)投資和運(yùn)營補(bǔ)貼，給城市財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān)，也加大了地方隱性債務(wù)風(fēng)險。在大城市發(fā)展軌道交通熱潮的同時，許多中小城市也掀起了發(fā)展軌道交通的高潮，紛紛提出規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通。但很多城市的常規(guī)公共交通并沒有很好規(guī)劃發(fā)展，公交出行比例為個位數(shù)的城市比比皆是，不顧財(cái)力盲目發(fā)展的現(xiàn)象嚴(yán)重。

四是多種公共交通方式聯(lián)系不暢，發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)。由于規(guī)劃不到位、實(shí)施打折扣，以及不同交通方式的運(yùn)營主體不同，造成城市公共交通各方式之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，骨干客運(yùn)系統(tǒng)和輔助公交系統(tǒng)之間沒有形成一個高效率的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，居民公交出行的可達(dá)性不高、換乘不便，影響居民對公交出行的吸引力，同時也造成軌道交通和常規(guī)公交各自運(yùn)營效率低下。根據(jù)《城市軌道交通2018年度統(tǒng)計(jì)和分析報告》，2018年在全國30個城市運(yùn)營的116條地鐵線路中，83條線路高峰小時單向最大斷面的客流量沒有達(dá)到3萬人次的地鐵標(biāo)準(zhǔn)，總體上看大部分地鐵系統(tǒng)的運(yùn)輸能力利用率不高，全日滿載率低下，直接造成運(yùn)營效益低下。

3 對促進(jìn)城市交通高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民美好出行需要的幾點(diǎn)建議

解決交通擁堵不能僅靠一種措施，要系統(tǒng)思維，綜合施策。

一是提高城市綜合交通體系規(guī)劃的法定地位和編制水平，加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督。目前，各級政府正在編制國土空間規(guī)劃，實(shí)施“多規(guī)合一”，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各相關(guān)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的前提下，建議將城市綜合交通體系規(guī)劃主要內(nèi)容作為強(qiáng)制條文列入城市國土空間規(guī)劃，作為重點(diǎn)專項(xiàng)在審查城市國土空間規(guī)劃時一并進(jìn)行審查。同時，加強(qiáng)城市綜合交通體系規(guī)劃審批的法定地位和實(shí)施、監(jiān)督力度，加強(qiáng)編制單位資質(zhì)要求，建立規(guī)劃評估機(jī)制。

二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種公共交通方式，加強(qiáng)軌道交通接駁，提高公共交通吸引力和整體運(yùn)營效率。繼續(xù)擴(kuò)大城市公共交通網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種公共交通方式組建一張換乘方便、高效運(yùn)營、安全舒適的運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)，滿足居民對美好出行的需要。充分發(fā)揮已建成軌道交通的能力和作用，做好中小運(yùn)量公交系統(tǒng)與軌道交通的接駁，提高公共交通的吸引力和整體運(yùn)營效率。

三是合理制定軌道交通發(fā)展模式和規(guī)模，切實(shí)防范軌道交通盲目發(fā)展帶來的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。目前，我國大城市中心城區(qū)空間布局基本穩(wěn)定，正在向都市圈、城市群方向發(fā)展。作為支持城市發(fā)展的中心城區(qū)軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成，下階段應(yīng)該根據(jù)區(qū)域和交通發(fā)展需求，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)都市圈和城市群軌道交通，建立滿足不同出行需要的多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)。軌道交通規(guī)劃要以國土空間規(guī)劃和城市綜合交通體系規(guī)劃為依據(jù)，并進(jìn)行多網(wǎng)合一（包括公交網(wǎng)）。軌道交通要從全生命周期政府財(cái)政承受能力角度合理確定建設(shè)規(guī)模，中小城市要在常規(guī)公交發(fā)展達(dá)到一定水平后再開展規(guī)劃建設(shè)，切實(shí)防范軌道交通盲目發(fā)展帶來的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。