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為加強對全國老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級產(chǎn)業(yè)轉型升級工作的引導，2016年國家發(fā)展改革委等五部門聯(lián)合出臺《關于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級的實施意見》，支持老工業(yè)基地調整改造成果突出的城市設立產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)。2017年在遼寧等12個省區(qū)市設立首批示范區(qū)，2019年在北京等8個省區(qū)市設立第二批示范區(qū)，并開展示范區(qū)年度進展評估。

受國家發(fā)展改革委委托，中咨公司先后承擔了全部20個示范區(qū)的設立以及從年度評估工作，多次赴相關城市開展實地調研。在上述工作基礎上，我們初步梳理了近幾年示范區(qū)工作的主要經(jīng)驗做法和存在問題，并提出了相關建議。

1、主要經(jīng)驗做法

堅持向中高端產(chǎn)業(yè)鏈延伸，提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)

示范區(qū)重點圍繞提質增效，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造和升級的過程中，以關鍵技術為突破口，盯住高端目標，用新技術、新產(chǎn)品、新模式和新業(yè)態(tài)改造、改革、改善傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

對以煤炭產(chǎn)業(yè)為主的城市，鄂爾多斯市積極推動煤炭深加工，重點發(fā)展煤制天然氣、煤制油、煤制烯烴和石腦油、煤制甲醇、煤制合成氨與尿素等及副產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)，打造煤化工全產(chǎn)業(yè)體系成效明顯。長治市以煤焦化、煤電化、煤氣化、煤液化為重點，不斷拓寬煤炭精深加工產(chǎn)品，促進煤炭清潔高效利用產(chǎn)業(yè)集群逐步壯大。

對以冶金產(chǎn)業(yè)為主的城市，銅陵市涉銅產(chǎn)業(yè)逐步邁向中高端，建成一批銅精深加工項目，成為全國銅加工產(chǎn)業(yè)領域產(chǎn)業(yè)鏈最長、種類最多、規(guī)模最大的銅基新材料產(chǎn)業(yè)基地。黃石市通過技術改造，擴大先進產(chǎn)能與延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，黑色金屬、有色金屬、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)快速增長，近幾年產(chǎn)值增長均在20%以上。

對以特色產(chǎn)業(yè)為主的城市，自貢市推動傳統(tǒng)制鹽業(yè)向保健鹽、含鹽日用品、化妝品等高附加值深加工延伸，形成“鹽鹵—工業(yè)鹽—食鹽—營養(yǎng)鹽”延伸鏈條，初步建成高端鹽類日化產(chǎn)品基地。鞍山市積極培育產(chǎn)業(yè)升級新動能，推動菱鐵全產(chǎn)業(yè)鏈整合，逐步形成了以菱鎂礦為原料的各種耐火原料、化工材料、功能性材料等八大系列數(shù)百種產(chǎn)品。

堅持高質量發(fā)展，大力培育新興產(chǎn)業(yè)

示范區(qū)堅持以創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)持續(xù)升級，以產(chǎn)業(yè)升級帶動消費升級，培育發(fā)展出了一批在國內具有影響力的企業(yè)和產(chǎn)品，有效帶動了區(qū)域經(jīng)濟的高質量發(fā)展。例如，沈陽市將機器人及智能裝備、航空、新一代信息技術、生物制造及高性能醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，重點支持新松機器人、沈飛民機、芯原微電子等龍頭企業(yè)發(fā)展，2018年沈陽市機器人產(chǎn)值增長11%，航空產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長14%，生物醫(yī)藥產(chǎn)值增長32%。吉林市加快建設“中國碳谷”，建成全球最優(yōu)質的人造絲生產(chǎn)基地、最大的腈綸纖維生產(chǎn)基地和竹纖維生產(chǎn)基地。包頭市軍民融合創(chuàng)新發(fā)展，形成了以非公路礦用車為代表的軍民通用制造產(chǎn)業(yè)集群，以北奔重型載重汽車為代表的軍轉民裝備制造集群，以杉杉電動客車、長安永磁電機為代表的民參軍產(chǎn)業(yè)集群。

堅持科技創(chuàng)新，構建轉型升級內生動力

示范區(qū)堅持以科技創(chuàng)新為核心，持續(xù)加大科研投入，保證了企業(yè)在關鍵行業(yè)和重要領域掌握一批具有國際先進水平的核心技術。例如，長治市潞安集團與天津大學合作研發(fā)的高密度柴油、超低凝柴油、航空煤油質量達到國際先進水平，打破了高檔潤滑油長期依賴進口的現(xiàn)狀。株洲市圍繞“原字號”的軌道交通裝備、汽車及零部件和航空裝備等優(yōu)勢動力產(chǎn)業(yè)，加快技術研發(fā)，全面掌握IGBT、智軌、中低速磁懸浮等一批具有自主知識產(chǎn)權的核心技術。

通過建設研發(fā)平臺、雙創(chuàng)平臺、與科研機構和高等院校聯(lián)合等方式，示范區(qū)不斷提升自主研發(fā)能力，加快推進重大科技成果的產(chǎn)業(yè)化，提高科技創(chuàng)新對我國經(jīng)濟發(fā)展的驅動能力。例如，長春市發(fā)揮中科院光機所等科研所力量，圍繞技術創(chuàng)新和科技成果轉化應用，為實現(xiàn)制造業(yè)整體轉型升級奠定了較好基礎。長治市與國內外160多個知名院校和科研院所建立了合作關系，試點建設了一批產(chǎn)學研合作創(chuàng)新示范基地，培育了一批具有發(fā)展?jié)摿Φ男庐a(chǎn)業(yè)。包頭市圍繞稀土和有色金屬等產(chǎn)業(yè)已組織120多家企業(yè)與上海交大和中科院進行9次技術對接，推動18個項目實現(xiàn)落地轉化。淄博市全面推進院士工作站、企業(yè)技術中心等自主創(chuàng)新平臺建設，省級以上科研平臺達到318家，其中包括國家級創(chuàng)新平臺17家。

堅持生態(tài)優(yōu)先，探索產(chǎn)業(yè)綠色轉型新路徑

示范區(qū)堅持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，積極推動節(jié)能減排，開展環(huán)境整治，保護工業(yè)遺產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，探索產(chǎn)業(yè)轉型升級與城市綠色同步發(fā)展之路。例如，鄂爾多斯市率先運用市場化手段開展排污權交易，在非常規(guī)水資源開發(fā)、企業(yè)進入電力多邊交易市場、低碳生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、排放物資源化綜合利用等方面先行先試。銅陵市大力推動濱江生態(tài)岸線整治工程，關停沿江小碼頭，將昔日臟亂差的濱江岸線變?yōu)闉I江生態(tài)公園。黃石市通過立法先行、規(guī)劃引領，推進工業(yè)遺產(chǎn)保護工作科學化、規(guī)范化，不斷加強工業(yè)遺產(chǎn)再利用和礦區(qū)生態(tài)恢復，將礦山資源、工業(yè)遺產(chǎn)轉化為科普、文化、旅游資源。婁底市把發(fā)展工業(yè)旅游作為煤炭產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展的承接平臺，逐步實現(xiàn)由“挖煤炭”轉為“挖文化”。湘潭市構建了冶煉渣、尾礦、脫硫石膏等廢渣為主要原料的資源綜合利用循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，年綜合利用廢渣500萬噸，為當?shù)劁搹S與電廠廢渣提供出路，形成了較完善的區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟體系。

2、主要問題

科技投入較低，新動能培育不足。雖然示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構調整方面取得了階段性成效，但創(chuàng)新能力相對較弱是制約示范區(qū)發(fā)展的瓶頸之一，特別是在中高端產(chǎn)品和服務上供給能力不足，創(chuàng)新水平和產(chǎn)品附加值不高。在新興產(chǎn)業(yè)培育方面，示范區(qū)內新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模普遍較小，相關企業(yè)大多處于起步期或成長期，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群體系建設任重道遠。據(jù)近幾年評估統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年平均12個產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)研發(fā)投入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為1.64%，2018年提升至1.94%，增長18.2%，但仍低于2018年全國2.18%的平均水平。

經(jīng)濟下行壓力大，示范園區(qū)支撐力不足。盡管全國首批產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)都具有一定的工業(yè)基礎和資源稟賦，但產(chǎn)業(yè)仍以低端傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，發(fā)展質量和效益不高，知名名牌企業(yè)與產(chǎn)品相對較少，一些示范區(qū)經(jīng)濟增速和投資增速與2017年相比出現(xiàn)回落現(xiàn)象。此外，部分園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚能力不強，尚未形成特色鮮明的產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展動力略顯不足，同時由于地方政府前期對園區(qū)基礎設施投入高，導致償債壓力較大。

區(qū)域發(fā)展不協(xié)同，產(chǎn)業(yè)協(xié)作關系尚未建立。對于多個城市聯(lián)合申報的示范區(qū)，如遼寧中部、吉林中部、內蒙古西部、寧夏東北部等示范區(qū)，尚未建成跨地市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制，示范區(qū)內各城市間一體化的頂層設計還有待加強。此外，在產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作方面，示范區(qū)內中心城市如沈陽和長春對示范區(qū)內其他城市的帶動作用不明顯，產(chǎn)業(yè)分工不清晰，尚未形成緊密的經(jīng)濟聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)鏈上下游或配套關系，需進一步探索城市間相關優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的分工與協(xié)作，減少區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距。

3、相關建議

加大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的調整改造力度。產(chǎn)業(yè)結構調整是示范區(qū)建設工作的重點之一。目前，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術改造和升級仍是維持我國經(jīng)濟可持續(xù)增長的基礎性力量，各示范區(qū)應以項目和園區(qū)建設為抓手，通過加大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術改造的力度，進一步調整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展一批新一代信息和互聯(lián)網(wǎng)技術、數(shù)字智能制造技術等新動能，盤活現(xiàn)有工業(yè)資產(chǎn)和存量，達到升級現(xiàn)有產(chǎn)能的目的。

堅持創(chuàng)新驅動引領產(chǎn)業(yè)轉型升級。面對全球新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革所帶來的巨大挑戰(zhàn)與機遇，示范區(qū)各級政府應進一步優(yōu)化科研投入補助政策與企業(yè)研發(fā)投入后補助普惠性政策，鼓勵和激勵培養(yǎng)科技創(chuàng)新人才，探索建立示范區(qū)研發(fā)投入支出機制與技術創(chuàng)新業(yè)績考核制度，同時利用好支持示范區(qū)建設的中央預算內投資，力爭在園區(qū)內建設一批創(chuàng)新平臺，改變研發(fā)投入仍相對較低的問題，提高科技創(chuàng)新對產(chǎn)業(yè)轉型升級發(fā)展的驅動力。

繼續(xù)探索區(qū)域間協(xié)同發(fā)展新路徑。目前我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展體制機制不完善等問題亟待解決。對于多個城市聯(lián)合申報示范區(qū)，建議示范區(qū)吸取湖南中部示范區(qū)在區(qū)域協(xié)同發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動等方面經(jīng)驗，充分利用好省級、市級層面資源和各部門力量，暢通協(xié)同發(fā)展通道，探索毗鄰城市產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作與協(xié)同發(fā)展的有效途徑，進一步推進跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作，加快區(qū)域平衡發(fā)展。