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加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)領(lǐng)域投資建設(shè)的措施建議

潘小海

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是“穩(wěn)增長”的重要抓手。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委第十一次會(huì)議講話指出，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，我國要構(gòu)建系統(tǒng)完備、高效實(shí)用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。加強(qiáng)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，是學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想，推動(dòng)實(shí)施“十四五”規(guī)劃，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局，統(tǒng)籌發(fā)展和國家安全需要，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)發(fā)展大盤的重要舉措。這里對(duì)水利、電網(wǎng)、交通、信息等重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)的具體措施提出建議。

一、加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對(duì)策建議

(一）深化水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革

水利基礎(chǔ)設(shè)施投資需求大，2014年開始實(shí)施的172項(xiàng)重大水利工程，以及國務(wù)院確定的2020年及后續(xù)150項(xiàng)重大水利工程，目前在建規(guī)模超萬億元。水利工程多為公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，由于水價(jià)改革進(jìn)度遲緩，社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)意愿不強(qiáng)，不利于形成多元化水利投融資體系。建議加快水價(jià)改革推進(jìn)力度，建立健全有利于促進(jìn)水資源節(jié)約和水利工程良性運(yùn)行、與我國投融資體制改革相適應(yīng)的水利工程水價(jià)形成機(jī)制。同時(shí)，重視盤活水利存量資產(chǎn)，推動(dòng)符合條件的水利項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作。

(二）加強(qiáng)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，提高防洪減災(zāi)能力

繼續(xù)開展大江大河治理，使大江大河干流3級(jí)以上堤防基本實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。開展主要支流和中小河流治理，中小河流治理河段達(dá)到規(guī)劃的防洪標(biāo)準(zhǔn)，全國5級(jí)及以上堤防達(dá)標(biāo)率由當(dāng)前的73%提高到77%。推進(jìn)流域控制性樞紐有序建設(shè)，新增防洪庫容40億立方米。開展蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)，使流域分蓄洪起關(guān)鍵作用、啟用頻繁的蓄滯洪區(qū)具備正常啟用條件。加快推進(jìn)病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，現(xiàn)有病險(xiǎn)水庫安全隱患全面消除。

(三）加強(qiáng)重大水資源工程建設(shè)，優(yōu)化水資源配置

加快引江濟(jì)淮、云南滇中引水、廣東珠三角水資源配置、重慶渝西水資源配置、陜西引漢濟(jì)渭等重大引調(diào)水工程建設(shè)。推進(jìn)南水北調(diào)東、中線后續(xù)工程等國家水網(wǎng)工程建設(shè)，適時(shí)推動(dòng)支線和配套工程建設(shè)，深化南水北調(diào)西線工程方案比選論證。加快推進(jìn)浙江開化、貴州鳳山等重點(diǎn)水源工程建設(shè)。加快甘肅中部生態(tài)移民供水等區(qū)域供水工程建設(shè)。積極推進(jìn)中型水庫工程建設(shè)。

(四）加強(qiáng)水環(huán)境治理、農(nóng)村水利和智慧水利建設(shè)

加強(qiáng)水土保持和河湖整治，提高水環(huán)境保護(hù)治理力度。繼續(xù)開展淤地壩等水土保持生態(tài)建設(shè)工程。有序推進(jìn)地下水超采綜合治理工程。加快推進(jìn)河湖保護(hù)和綜合治理工程建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利建設(shè)，提高鄉(xiāng)村振興水利保障能力。開展大型現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造。加強(qiáng)智慧水利建設(shè)，推進(jìn)大江大河和中小河流水文站網(wǎng)現(xiàn)代化建設(shè)。推進(jìn)水庫監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施及安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)。推進(jìn)水利數(shù)字化建設(shè)，提升水利業(yè)務(wù)智能化水平。

二、加強(qiáng)電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對(duì)策建議

(一）加大農(nóng)村電網(wǎng)投資支持力度，建立成本疏導(dǎo)機(jī)制

目前跨區(qū)輸電通道、區(qū)域及省級(jí)主網(wǎng)、城市配電網(wǎng)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和供電需求基本適應(yīng)，但農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)相對(duì)滯后，供電能力不足，建議加大農(nóng)村電網(wǎng)投資支持力度，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣、其他脫貧地區(qū)、革命老區(qū)、抵邊村寨、邊防部隊(duì)、邊境口岸等農(nóng)村電網(wǎng)薄弱地區(qū)，滿足分布式新能源接入和鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活電氣化需求。農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)投資大（中央預(yù)算內(nèi)資金按一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼）、運(yùn)維成本高（沒有中央預(yù)算補(bǔ)貼），但供電量相對(duì)較小，難以通過輸配電價(jià)回收，影響項(xiàng)目的可融資性，建議建立成本疏導(dǎo)機(jī)制，保障可持續(xù)發(fā)展。

(二）建立輸電通道統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制，保障清潔電力消納

我國能源資源與負(fù)荷中心逆向分布，電力呈現(xiàn)“西電東送”“北電南送”格局，因此山西、陜西、河南等省輸電通道密集，已建、在建和規(guī)劃通道超過20回，且煤礦分布廣，山西、陜西含煤面積分別超過省域面積的40.4%、27.7%；湖北、安徽、江蘇等省過江通道緊張，生態(tài)保護(hù)紅線分布廣，交叉跨越多，避讓難度大?！笆奈濉奔爸羞h(yuǎn)期沙漠、戈壁、荒漠大型風(fēng)光基地特高壓外送輸電通道走廊嚴(yán)重緊缺，推進(jìn)難度大，建議建立跨區(qū)輸電通道統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制，節(jié)約集約利用走廊資源。

三、加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對(duì)策建議

(一）完善財(cái)政資金保障機(jī)制

受經(jīng)濟(jì)下行、新冠肺炎疫情等多重因素影響，中央財(cái)政性資金規(guī)模已呈現(xiàn)縮減趨勢(shì)；近年來地方政府債務(wù)余額積累較快，財(cái)政赤字率和債務(wù)率持續(xù)升高，財(cái)政收支矛盾依然突出，交通投入維持穩(wěn)定規(guī)模存在巨大壓力。需加快完善各運(yùn)輸方式財(cái)政性資金常態(tài)化保障機(jī)制，繼續(xù)穩(wěn)定車購稅交通資金政策，建立水運(yùn)和民航建設(shè)中央財(cái)政性資金長效保障機(jī)制，探索完善鐵路運(yùn)輸公益性補(bǔ)貼等機(jī)制，研究構(gòu)建公益性交通項(xiàng)目地方投入常態(tài)化保障機(jī)制。探索建立公鐵水航郵不同運(yùn)輸方式間的互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，統(tǒng)籌鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、車輛購置稅、燃油稅等交通運(yùn)輸領(lǐng)域的專項(xiàng)稅費(fèi)和基金，建立綜合交通運(yùn)輸發(fā)展基金，更好推進(jìn)各種運(yùn)輸方式一體化發(fā)展。

(二）深化投融資體制機(jī)制改革創(chuàng)新

由于疫情影響交通出行量下降，經(jīng)營性交通項(xiàng)目難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和合理利潤。從成本方面看，近年來交通基礎(chǔ)設(shè)施工程造價(jià)大幅上漲，原材料、人工等價(jià)格還有繼續(xù)上漲的趨勢(shì)。這些影響因素進(jìn)一步降低了地方政府和企業(yè)的投資意愿。當(dāng)前亟需深化交通項(xiàng)目投資審批制度改革，結(jié)合不同運(yùn)輸方式特點(diǎn)，進(jìn)一步明確和簡化投資審核管理、創(chuàng)新和優(yōu)化投資審批程序、加強(qiáng)和改進(jìn)投資監(jiān)督管理，充分激發(fā)各方面交通投資活力和動(dòng)力。適度擴(kuò)大專項(xiàng)債和企業(yè)發(fā)債規(guī)模，穩(wěn)妥推進(jìn)REITs試點(diǎn)，規(guī)范發(fā)展政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，支持開發(fā)性金融、政策性金融、社會(huì)資本依法依規(guī)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持地方進(jìn)一步創(chuàng)新投融資模式。

(三）補(bǔ)齊補(bǔ)好西部地區(qū)交通短板

我國交通空間布局總體呈現(xiàn)出東密西疏特征，西部地區(qū)交通運(yùn)輸發(fā)展不平衡不充分問題依然存在。受資金和環(huán)境等因素制約，部分項(xiàng)目建設(shè)相對(duì)滯后。當(dāng)前需聚焦西部地區(qū)精準(zhǔn)補(bǔ)齊網(wǎng)絡(luò)短板，提高通達(dá)深度，暢通網(wǎng)絡(luò)微循環(huán)。加快構(gòu)建綜合立體交通網(wǎng)，進(jìn)一步完善“八縱八橫”高速鐵路網(wǎng)西部地區(qū)主通道，推進(jìn)國家高速公路、普通國省道待貫通路段和瓶頸路段建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度。加快推進(jìn)出疆入藏綜合運(yùn)輸通道建設(shè)，推進(jìn)西部陸海新通道高質(zhì)量發(fā)展，高水平建設(shè)成渝國際性樞紐集群。持續(xù)建設(shè)“四好農(nóng)村路”，鼓勵(lì)農(nóng)村公路與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村等一體開發(fā)。大力改善邊境地區(qū)交通條件。進(jìn)一步破解西部地區(qū)資金瓶頸問題，在中央資金以及政策性、開發(fā)性等金融機(jī)構(gòu)信貸資金方面加大支持力度，確保規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目有序開工建設(shè)。對(duì)如期開工有困難的項(xiàng)目，開展定期專題協(xié)調(diào)，加快推進(jìn)。

(四）完善支持和保障政策

當(dāng)前地方鐵路建設(shè)和社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)與國鐵接軌條件和辦理流程過于復(fù)雜，建設(shè)運(yùn)營仍受到體制機(jī)制制約；空域資源依然是制約民航發(fā)展的突出瓶頸，機(jī)場(chǎng)建設(shè)軍民航協(xié)調(diào)難度大，項(xiàng)目前期工作推進(jìn)緩慢；公路、內(nèi)河高等級(jí)航道建設(shè)環(huán)保和用地要求高，環(huán)境、土地等要素論證研究不足。需進(jìn)一步厘清鐵路行業(yè)政府和企業(yè)關(guān)系，推進(jìn)鐵路行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，推動(dòng)具備條件的地方自主建設(shè)運(yùn)營城際鐵路、市域（郊）鐵路。持續(xù)推進(jìn)空管體制改革，實(shí)施空域資源分類精細(xì)化管理，營造適應(yīng)航空運(yùn)輸、通用航空和軍事航空融合發(fā)展的空域管理環(huán)境。強(qiáng)化要素保障，探索樞紐土地綜合開發(fā)等多樣化支持政策。完善跨部門、跨區(qū)域重大項(xiàng)目協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。強(qiáng)化重點(diǎn)項(xiàng)目用地、用海、用能等資源要素保障，做好資源要素預(yù)留和供應(yīng)。打造智慧交通基礎(chǔ)設(shè)施，包括智慧公路、智能鐵路、智慧航道、智慧港口、智慧民航、智慧郵政、智慧樞紐等系統(tǒng)建設(shè)，鼓勵(lì)在公路沿線、高速公路服務(wù)區(qū)建設(shè)超快充、大功率電動(dòng)汽車充電設(shè)施和光伏發(fā)電設(shè)施。

(五）防范風(fēng)險(xiǎn)仍是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)

2020年我國完成交通固定資產(chǎn)投資超過3.4萬億元，主要是公路和鐵路，但同時(shí)鐵路建設(shè)單位負(fù)債水平不斷攀升，籌資壓力巨大；地方公路建設(shè)以債務(wù)資金為主的融資方式，使得債務(wù)總額不斷攀升。要處理好發(fā)展需求與建設(shè)能力的關(guān)系，充分考慮地方財(cái)政承受能力和政府投資能力，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)條件，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)有序推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)禁建設(shè)政績工程、形象工程。規(guī)范地方政府舉債融資。明確交通項(xiàng)目債務(wù)主體，嚴(yán)禁違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)等名義變相舉債，切實(shí)防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對(duì)策建議

(一）加強(qiáng)5G應(yīng)用示范推廣、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈自主可控

當(dāng)前5G行業(yè)需求牽引力不足，規(guī)?；瘽B透偏慢。從行業(yè)應(yīng)用角度看，影響因素包括：規(guī)模化應(yīng)用對(duì)運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的依賴；平臺(tái)開發(fā)、硬件采購、流量費(fèi)用等負(fù)擔(dān)過重；融合應(yīng)用產(chǎn)業(yè)支撐體系碎片化等。從個(gè)人應(yīng)用角度看，內(nèi)容供給方、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、終端廠商和基礎(chǔ)電信企業(yè)尚未在應(yīng)用創(chuàng)新方面形成合力，互動(dòng)類應(yīng)用內(nèi)容生產(chǎn)存在操作復(fù)雜、設(shè)備昂貴等痛點(diǎn)，導(dǎo)致5G應(yīng)用內(nèi)容匱乏，新型終端形成規(guī)模仍需時(shí)日，沉浸式體驗(yàn)應(yīng)用短期內(nèi)難以大規(guī)模發(fā)展。要重點(diǎn)引導(dǎo)和支持中央企業(yè)等大型企業(yè)集團(tuán)牽頭推進(jìn)5G綜合性行業(yè)應(yīng)用，深度挖掘具備推廣條件的5G技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景，著力開展通信技術(shù)和行業(yè)技術(shù)的融合集成，打造一批具有國際影響力的標(biāo)桿性、引領(lǐng)性的行業(yè)應(yīng)用示范工程。應(yīng)用場(chǎng)景上，針對(duì)不同類型行業(yè)分類施策精準(zhǔn)發(fā)力，在采礦、能源、醫(yī)療、媒體等先導(dǎo)行業(yè)形成可復(fù)制推廣的解決方案；在文旅、交通等潛力行業(yè)持續(xù)豐富應(yīng)用場(chǎng)景，試點(diǎn)示范；在教育、農(nóng)業(yè)等待培育行業(yè)持續(xù)孵化進(jìn)行培育。同時(shí)，進(jìn)一步持續(xù)完善網(wǎng)絡(luò)覆蓋，探索低成本推進(jìn)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)覆蓋，支持低成本、廣覆蓋技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)，深入開展共建共享，利用700M低頻覆蓋廣的優(yōu)勢(shì)，在高速公路、高鐵、農(nóng)村等區(qū)域?qū)崿F(xiàn)5G廣泛覆蓋。探索“低頻+中頻”多頻協(xié)同差異化網(wǎng)絡(luò)，加快毫米波和中頻新型基站產(chǎn)業(yè)化。推進(jìn)行業(yè)5G虛擬專網(wǎng)能力建設(shè)，探索行業(yè)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備輕量化和低成本，形成行業(yè)專屬的部署模式，探索專網(wǎng)運(yùn)營運(yùn)維新模式，構(gòu)建行業(yè)新型安全體系。

(二）加快提升數(shù)據(jù)中心綠色水平

數(shù)據(jù)中心是重要的算力基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)也是電網(wǎng)大負(fù)載和能源大用戶，超大規(guī)模數(shù)據(jù)中心通常需要100-150兆瓦的電網(wǎng)容量。2020年我國數(shù)據(jù)中心耗電規(guī)模超過900億度，較上一年度增長200億度，占到全國用電量的1%左右。在碳中和、碳達(dá)峰要求下，數(shù)據(jù)中心堅(jiān)持綠色發(fā)展非常重要。我國東西部數(shù)據(jù)中心布局存在較大不平衡，與能源布局失配情況較為突出?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)中心分布在人口密集和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝）能源緊張、機(jī)架數(shù)量全國占比逾60%，西部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)能源富集、機(jī)架數(shù)量全國占比約10%，按照未來5年自然需求和復(fù)合增長率進(jìn)行測(cè)算，如果不加以政府引導(dǎo)，即使國家已出臺(tái)一體化大數(shù)據(jù)中心布局方案，也無法根本解決綠色發(fā)展和降低碳排放的問題。建議加快完善綠色數(shù)據(jù)中心標(biāo)準(zhǔn)體系，在現(xiàn)有PUE（電源使用效率）測(cè)算指標(biāo)基礎(chǔ)上，研究CUE（綠電使用效率）、WUE（水資源使用效率）等能效指標(biāo)，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)中心完善能耗監(jiān)控管理系統(tǒng)，提高能源資源利用效率。同時(shí)，實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)PUE、CUE、WUE等指標(biāo)，對(duì)于綠電使用低、能耗高、技術(shù)水平差的數(shù)據(jù)中心加快整合與改造，鼓勵(lì)采用合同能源管理等方式開展節(jié)能改造，提高數(shù)據(jù)中心綜合能效。

(三）打造軟硬件協(xié)同的人工智能產(chǎn)業(yè)生態(tài)

我國整體在人工智能算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面準(zhǔn)備不足，能夠提供規(guī)?；斯ぶ悄芩懔χС值膰鴥?nèi)企業(yè)還很有限。近年來，各地政府掀起智算中心“落地潮”，全國有近一半的省級(jí)行政區(qū)啟動(dòng)部署智算中心，規(guī)劃數(shù)量超過18個(gè)，算力25.2 Eflops，投資金額超過170億元。但從實(shí)際情況看，由于底層技術(shù)缺乏、算力不足等問題，實(shí)際應(yīng)用深度和廣度尚沒有發(fā)生根本性變化，應(yīng)用仍然處在弱人工智能階段。人工智能是一個(gè)長周期的產(chǎn)業(yè)，全球人工智能產(chǎn)業(yè)尚未形成絕對(duì)主導(dǎo)的技術(shù)路徑，產(chǎn)業(yè)生態(tài)也沒有形成絕對(duì)壁壘，軟硬件協(xié)同優(yōu)化已成為提升技術(shù)綜合優(yōu)勢(shì)的重要手段和發(fā)展契機(jī)。建議加強(qiáng)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)人工智能軟硬件協(xié)同布局和捆綁研發(fā)，推廣使用自主深度學(xué)習(xí)框架軟件，重點(diǎn)布局自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“框架軟件+AI芯片”的人工智能生態(tài)體系。

推動(dòng)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，還要強(qiáng)調(diào)聚焦國家“十四五”規(guī)劃綱要確定的102個(gè)重大項(xiàng)目，加強(qiáng)指揮調(diào)度，加快建設(shè)進(jìn)度；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資的前期咨詢工作，統(tǒng)籌謀劃好土地、資金、環(huán)境、技術(shù)等各類要素；加強(qiáng)重大項(xiàng)目資金管理，資金必須跟著項(xiàng)目走，做好資金使用的監(jiān)督檢查工作；四是發(fā)揮好地方政府債的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)資本尤其是民間資本的投資活力。