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XOD模式價值實現(xiàn)機制、操作流程

及隱性債務(wù)風(fēng)險防范

——以水安全保障導(dǎo)向的開發(fā)(WOD)模式為例

當(dāng)前，從全國城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟的發(fā)展情況來看，資金短缺是最大的制約因素，單一靠財政投入已遠不能滿足需要，必須依靠經(jīng)營城鄉(xiāng)、依靠市場化運作去籌措資金，通過建設(shè)模式、投融資模式與發(fā)展模式創(chuàng)新，系統(tǒng)解決地方資金循環(huán)不暢的問題。在傳統(tǒng)模式難以為繼的情況下，XOD（X-Oriented Development）模式應(yīng)運而生。

      XOD模式是一種滿足現(xiàn)代城鄉(xiāng)發(fā)展多種需求的開發(fā)模式的統(tǒng)稱，常見的有：公共交通導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式（Transit-Oriented Development，簡稱TOD）、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（Eco-environment Oriented Development，簡稱EOD）、水安全保障導(dǎo)向的開發(fā)模式（Water-security-guarantee Oriented Development，簡稱WOD）[1]、醫(yī)療設(shè)施導(dǎo)向的開發(fā)模式（Hospital Oriented Development，簡稱HOD）、資源導(dǎo)向型開發(fā)模式（Resource-Oriented Development，簡稱ROD）、公共服務(wù)導(dǎo)向的開發(fā)模式（Service-Oriented Development，簡稱SOD）、產(chǎn)業(yè)/創(chuàng)新導(dǎo)向的開發(fā)模式（Industry/Innovation Oriented Development，簡稱IOD）、文化設(shè)施導(dǎo)向的開發(fā)模式（Culture Oriented Development，簡稱COD）、城市公園（城市自然生態(tài)資源）導(dǎo)向的開發(fā)模式（Park Oriented Development，簡稱POD）、智慧城市導(dǎo)向的發(fā)展模式（Smart City Oriented Development，簡稱SCOD）、氣候適應(yīng)導(dǎo)向的發(fā)展模式（Climate-adaptation Oriented Development，簡稱CAOD）等。

      中央經(jīng)濟工作會議多次強調(diào)，“統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全”“持續(xù)有效防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險”。防范隱性債務(wù)風(fēng)險，是項目實施中最為關(guān)鍵的問題之一。XOD模式是否會新增地方政府隱性債務(wù)，這是一個決定XOD模式能否推廣應(yīng)用的至關(guān)重要的問題，為此，有必要系統(tǒng)分析XOD模式的實現(xiàn)機制、隱性債務(wù)風(fēng)險點及防范措施，以期指導(dǎo)XOD模式的合理運用。

      呂永樂等[2]（2022）認(rèn)為EOD模式承接及運作的主要風(fēng)險點有區(qū)位風(fēng)險、法律、政策風(fēng)險、融資風(fēng)險、落地風(fēng)險，EOD模式運行需警惕隱性債務(wù)。麥麗華[3]（2022）從PPP項目地方政府隱性債務(wù)形成原因、具體表現(xiàn)、風(fēng)險及危害等方面展開論述，同時提出風(fēng)險防范措施。熊峰[4]（2023）基于公共產(chǎn)品和公共選擇理論、政府債務(wù)理論,分析PPP項目對地方政府隱性債務(wù)的作用機理，認(rèn)為財政支出責(zé)任與財力不匹配、不同利益主體的行為偏差和制度缺失是PPP項目造成隱性債務(wù)的3個內(nèi)因，財政承受能力和財政可持續(xù)性是2個外部宏觀決定因素，財政承受能力評估失效是PPP項目形成地方政府隱性債務(wù)的最終現(xiàn)實路徑。徐琤[5]（2022）認(rèn)為從調(diào)價因素識別、調(diào)價因素引入、調(diào)價程序等方面研究PPP項目財政承受能力論證報告是規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險的重要手段。

      目前，尚未見到有從運行機制入手深入研究XOD模式隱性債務(wù)風(fēng)險的文獻。

一、XOD模式原理及發(fā)展現(xiàn)狀

（一）XOD原理

      XOD模式作為一種新型的區(qū)域開發(fā)模式和項目實施方式，遵循可持續(xù)發(fā)展等開發(fā)理念，通過對公共交通、生態(tài)環(huán)境、水安全保障、資源利用、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)/創(chuàng)新、文化設(shè)施、城市自然生態(tài)資源、智慧城市等公共基礎(chǔ)設(shè)施和空間開發(fā)的有機結(jié)合，建立功能復(fù)合的區(qū)域活動空間，優(yōu)化提升城鄉(xiāng)發(fā)展格局，最終推動區(qū)域有序生長和健康發(fā)展。XOD本身并非一種籌資模式，作為一種思維導(dǎo)向，通過構(gòu)建“增肥哺瘦”機制，可改善融資條件和信用結(jié)構(gòu)，解決開發(fā)建設(shè)的資金平衡問題，為開展市場化融資奠定基礎(chǔ)，豐富了現(xiàn)有非經(jīng)營性及準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資方式和工具[1]。

      XOD模式的基本理論依據(jù)來自于馬克思級差地租理論，級差地租Ⅰ主要是依賴土地的自然豐度或所處的優(yōu)越的地理位置而獲得的土地級差收入，級差地租Ⅱ主要是依賴更高資本回報率獲得超額利潤并形成級差地租。通過對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和土地進行一體化開發(fā)和利用，帶動土地和要素的增值，反哺區(qū)域的發(fā)展，形成土地融資、基礎(chǔ)設(shè)施投資、發(fā)展條件或生產(chǎn)要素提升、產(chǎn)業(yè)興旺/區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間的正反饋關(guān)系[6]。與此同時，XOD模式也遵循“X領(lǐng)域”的經(jīng)濟規(guī)律，如TOD遵循交通經(jīng)濟學(xué)和樞紐經(jīng)濟學(xué)，EOD遵循生態(tài)經(jīng)濟學(xué)和環(huán)境經(jīng)濟學(xué)，WOD遵循水資源經(jīng)濟學(xué)和自然災(zāi)害經(jīng)濟學(xué)，HOD遵循醫(yī)院經(jīng)濟學(xué)，ROD遵循自然資源經(jīng)濟學(xué)，SOD遵循公共經(jīng)濟學(xué)，IOD遵循產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)/創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)，COD遵循文化經(jīng)濟學(xué)，POD遵循生態(tài)經(jīng)濟學(xué)和公共經(jīng)濟學(xué)，SCOD遵循數(shù)字經(jīng)濟學(xué)，CAOD遵循氣候變化經(jīng)濟學(xué)和自然災(zāi)害經(jīng)濟學(xué)，等等。

      XOD模式的核心機理是“增肥哺瘦”，依靠關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)/資源開發(fā)，將公共交通、生態(tài)環(huán)境、水安全保障、資源利用、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)/創(chuàng)新、文化設(shè)施、城市自然生態(tài)資源、智慧城市等公共基礎(chǔ)設(shè)施水平提升帶來的外溢效益加以回收并反哺基礎(chǔ)設(shè)施投入，形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和回收的閉環(huán)，從而有效緩解政府投入壓力。“增肥哺瘦”依賴于組合投資、溢價回收、協(xié)同增效3大機制和關(guān)聯(lián)關(guān)系、一體開發(fā)、自求平衡3大原則[1]。

表1 XOD的3大機制和3大原則對應(yīng)關(guān)系

注：如為聯(lián)合體，應(yīng)有聯(lián)合體協(xié)議，并在條款中明確牽頭方。

（二）XOD發(fā)展現(xiàn)狀及管理情況

      2012年12月，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》明確提出加強公共交通用地綜合開發(fā)，對新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發(fā)，收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施和彌補運營虧損。這是TOD概念第一次進入國家正式文件。自此以后，國家層面陸續(xù)發(fā)布了多個TOD模式相關(guān)政策文件進行規(guī)范引導(dǎo)，TOD項目逐漸成為城市開發(fā)的熱門領(lǐng)域。截至2022年底，55個城市軌道交通城市中，絕大部分地鐵城市實施了TOD綜合開發(fā)，有力地推動了城市科學(xué)發(fā)展并反哺城市軌道交通建設(shè)運營。

      2016年11月，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》首次提出探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，明確要探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式。2022年3月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，明確采用EOD模式的項目適宜金融支持，可納入金融支持項目儲備庫。

      2022年6月，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的實施意見》，提出“引導(dǎo)社會資本選擇以資源導(dǎo)向（ROD）或環(huán)境導(dǎo)向（EOD）為主要模式開展生態(tài)保護修復(fù)”。2023年9月，廣東省人民政府辦公廳在《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的實施意見》中，提出探索資源導(dǎo)向型（ROD）等模式，推進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。

      2023年11月，廣州市人民政府辦公廳在《關(guān)于印發(fā)廣州市進一步促進民間投資高質(zhì)量發(fā)展若干政策措施的通知》中，明確支持民營企業(yè)通過股權(quán)合作、特許經(jīng)營、公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式（TOD）、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD）、水安全保障導(dǎo)向的開發(fā)模式（WOD）、不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式，參與機場、軌道交通、高速公路、污水處理、固廢處理、園林綠化等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目建設(shè)。2024年2月，關(guān)于貫徹落實全國水利工作會議精神，重慶市水利局主要領(lǐng)導(dǎo)指出，要深化水價、農(nóng)業(yè)水價、渝西地區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化、WOD（水安全保障導(dǎo)向的開發(fā)）新型投融資模式四項改革。

      目前，除了采用EOD模式的項目可納入生態(tài)環(huán)境部金融支持項目儲備庫，并進行推介、調(diào)度等管理工作，其余XOD模式尚未由國家部委牽頭進行項目庫管理。

二、WOD模式實施的五個階段

      WOD項目實施往往需要經(jīng)過五大基本階段，包括項目謀劃、項目準(zhǔn)備、項目招標(biāo)/采購、項目實施、項目終止。

（一）項目謀劃階段

1.篩選項目

      在項目謀劃階段，主要任務(wù)是按照問題導(dǎo)向原則，根據(jù)需求和輕重緩急，科學(xué)確定水安全保障項目內(nèi)容并合理謀劃關(guān)聯(lián)項目。參考《“十四五”水安全保障規(guī)劃》，水安全保障項目通常包括防洪減災(zāi)、水網(wǎng)建設(shè)、水資源節(jié)約集約安全利用、水資源優(yōu)化配置、水生態(tài)環(huán)境保護治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利建設(shè)、智慧水利建設(shè)等，一般需結(jié)合當(dāng)?shù)氐膰量臻g規(guī)劃和水安全保障規(guī)劃、水網(wǎng)規(guī)劃而因地制宜。關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃則需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但前提條件必須與水安全保障項目有關(guān)聯(lián)關(guān)系，實踐中比較常見的有食品飲料、水利文旅、休閑康養(yǎng)、航運、水上運動、生態(tài)農(nóng)業(yè)、可再生能源、科創(chuàng)、城鄉(xiāng)開發(fā)等。

2.初步收支平衡分析

      按照自求平衡原則，進行投資匡算，開展靜態(tài)資金平衡分析，粗略分析能否做到收支平衡，估算大致的靜態(tài)投資回收期。

      如果靜態(tài)投資回收期較長，則需要增加經(jīng)營性項目的數(shù)量或規(guī)模，或減少非經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項目的數(shù)量或規(guī)模。

（二）項目準(zhǔn)備階段

1.管理架構(gòu)組建

      如由政府方發(fā)起，可由縣級（含）以上地方人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等作為項目實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目前期及決策、招標(biāo)/采購和終止等工作。

2.項目實施方案編制

      項目實施機構(gòu)參照可行性研究報告編寫規(guī)范，組織編制項目WOD實施方案。

（1）按照一體開發(fā)原則，設(shè)計WOD項目的交易結(jié)構(gòu)、收益來源、回報機制（包括溢價回收的合法路徑）。應(yīng)分析一體化實施的可行性，包括相關(guān)資源、資產(chǎn)權(quán)益的合法合規(guī)獲得方式及獲取成本，相關(guān)權(quán)益歸屬WOD項目的可行性；項目涉及取用水、綠電上網(wǎng)指標(biāo)的，需分析指標(biāo)的可獲得性。

（2）按照關(guān)聯(lián)關(guān)系原則，分析子項目選址、要素保障的關(guān)聯(lián)性。分析項目涉及的選址或選線的合理性、項目建設(shè)條件的可行性、土地和資源環(huán)境要素的可獲得性，充分利用項目內(nèi)部及周邊的有效資源，提高共享性，提升項目增值空間。

（3）實施方式論證。分析WOD項目采用地方本級國企投資-建設(shè)-運營、股權(quán)合作、特許經(jīng)營等方式的可能性，對比優(yōu)劣勢，選擇合適的實施方式。對擬采取特許經(jīng)營模式實施的項目，項目實施機構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)，以合理控制WOD項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、明確項目產(chǎn)出（服務(wù)）方案。在審核特許經(jīng)營方案時，要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，對WOD項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進行認(rèn)真比較和論證。

（4）設(shè)計WOD項目運營方案。按產(chǎn)品生產(chǎn)和運營服務(wù)分類闡述生產(chǎn)經(jīng)營方案；制定項目安全應(yīng)急管理預(yù)案；設(shè)計運營管理方案，包括運營機構(gòu)設(shè)置方案、項目運營模式和治理結(jié)構(gòu)要求、項目績效考核方案、獎懲機制等。

（5）投資估算。依據(jù)項目內(nèi)容，從WOD項目整體上估算項目總投資，包括建設(shè)投資、建設(shè)期融資費和流動資金，說明投資估算編制依據(jù)和編制范圍，明確建設(shè)期內(nèi)分年度投資或資金使用計劃。

（6）盈利能力分析。估算WOD項目營業(yè)收入、補貼性收入及各種成本費用，宜按相關(guān)行業(yè)要求提供量價協(xié)議、框架協(xié)議等支撐材料，分析WOD項目的現(xiàn)金流入和流出情況，構(gòu)建項目利潤表和現(xiàn)金流量表，計算財務(wù)內(nèi)部收益率、財務(wù)凈現(xiàn)值等指標(biāo)，評價項目的財務(wù)盈利能力。必要情況下，應(yīng)對盈利能力指標(biāo)進行敏感性分析及盈虧平衡分析。對于盈利能力不足的項目，研究分析通過合理確定項目內(nèi)容和規(guī)模、經(jīng)營期限、政府在建設(shè)期提供投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度、提供與項目合理相關(guān)的資源補償?shù)榷喾N方式提升項目總體盈利能力的可行性。如需政府投資支持的，應(yīng)根據(jù)相關(guān)要求，說明政府投資支持的具體方式、額度及可行性等。如采取多種方式后，盈利能力仍不足，則不應(yīng)采用WOD模式。

（7）通過可融資性分析，設(shè)計融資方案。結(jié)合WOD項目公司自身及其股東出資能力，分情景分析WOD項目資本金和債務(wù)資金來源及結(jié)構(gòu)、融資成本等情況，評價WOD項目的可融資性。分析項目獲得政策性/開發(fā)性金融機構(gòu)貸款、綠色金融、綠色債券支持的可能性，提出項目建成后通過基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITS）等模式盤活存量資產(chǎn)、實現(xiàn)投資回收的可能性。

（8）債務(wù)清償能力分析。按照負(fù)債融資的期限、金額、還本付息方式等條件，分析計算償債備付率、利息備付率等債務(wù)清償能力評價指標(biāo)，判斷WOD項目償還債務(wù)本金及支付利息的能力。必要時，開展項目資產(chǎn)負(fù)債分析，計算資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)，評價項目資金結(jié)構(gòu)的合理性。

（9）財務(wù)可持續(xù)性分析。根據(jù)項目財務(wù)計劃現(xiàn)金流量表，統(tǒng)籌考慮WOD項目公司自身及其股東整體財務(wù)狀況、總體信用及綜合融資能力等因素，分析WOD項目對WOD項目公司自身及其股東的整體財務(wù)狀況影響，包括對現(xiàn)金流、利潤、營業(yè)收入、資產(chǎn)、負(fù)債等主要指標(biāo)的影響，判斷WOD項目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量，確保維持正常運營及保障資金鏈安全。

（10）項目風(fēng)險管控。識別項目存在的市場風(fēng)險、融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險等各種潛在風(fēng)險因素，并分析評價風(fēng)險發(fā)生的可能性及其危害程度，提出針對性的風(fēng)險應(yīng)對措施。

3.參與意愿分析

      分析說明潛在或意向企業(yè)和金融機構(gòu)等對項目的參與意愿。必要時，可就項目關(guān)鍵條件開展市場測試，說明市場測試結(jié)果；根據(jù)市場測試反饋情況，優(yōu)化項目實施方案，提高項目的可行性和可融資性。

4.實施方案審核

      比照政府投資項目審批權(quán)限和要求，履行實施方案審核手續(xù)。實施方案經(jīng)審核不能通過的，不能采用WOD模式。

（三）項目招標(biāo)/采購階段

      WOD項目如遴選社會資本，應(yīng)優(yōu)先采用公開競爭方式，并依法開展工程、設(shè)備、材料等招標(biāo)/采購工作。社會資本可單獨或組成聯(lián)合體參與項目競爭。以聯(lián)合體形式參與的，應(yīng)明確牽頭單位。如在管理架構(gòu)組建時就指定或授權(quán)地方本級國企或遴選社會資本作為實施主體，將有利于發(fā)揮實施主體的專業(yè)優(yōu)勢，提高項目實施方案的質(zhì)量和可操作性。但此時WOD實施方案尚不清晰，不確定性因素較多，貿(mào)然遴選社會資本，未知風(fēng)險不可控。如在實施方式論證階段，經(jīng)論證適合采取特許經(jīng)營模式的，也可先遴選特許經(jīng)營者，由特許經(jīng)營者優(yōu)化完善項目WOD實施方案，并報有關(guān)方面審核。

      如WOD項目由企業(yè)發(fā)起，可不經(jīng)過招標(biāo)程序，由政府方和企業(yè)直接簽訂合作意向書；由企業(yè)開展項目謀劃和項目準(zhǔn)備工作，組織編制WOD項目實施方案。如果政府方審核通過該方案，則由政府方辦理招投標(biāo)。需要注意的是，除地方本級國企外，開展項目謀劃和項目準(zhǔn)備工作的企業(yè)必須通過招投標(biāo)程序或政府采購程序中標(biāo)，才能成為合法的實施主體，而不是參與發(fā)起就必然是實施主體。

（四）項目實施階段

      項目融資由實施主體負(fù)責(zé)。實施主體應(yīng)嚴(yán)格履行項目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。WOD項目以整體立項為宜；如水安全保障項目投資規(guī)模比較大，或項目比較復(fù)雜，也可以分別立項。對涉及防洪或排澇工程的WOD項目，防洪或排澇工程部分應(yīng)履行審批手續(xù)。地方政府應(yīng)做好監(jiān)管，防止WOD項目債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

      地方政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照確有必要的原則，在WOD項目建設(shè)期對符合支持方向的項目或子項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。

（五）項目終止

      WOD項目資產(chǎn)清算后結(jié)束。如有資產(chǎn)移交，按移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割程序執(zhí)行。項目結(jié)束后，適時開展后評價工作。

三、WOD項目產(chǎn)生隱性債務(wù)風(fēng)險的可能性

      WOD項目可能產(chǎn)生地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的來源主要是運行機制和實施過程。

（一）運行機制

      組合投資機制方面，主要的風(fēng)險點在于將無收益的項目納入WOD項目包。財政部《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）要求“地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。”“不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司”。如果無收益的項目占比過大，WOD項目需要政府補貼建設(shè)成本，那就可能會涉及隱性債務(wù)了。

      溢價回收機制方面，主要的風(fēng)險點在于外部收益返還給投資人的路徑不合規(guī)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）明確指出：“任何地區(qū)、部門和單位都不得以‘招商引資’‘舊城改造’‘國有企業(yè)改制’等各種名義減免土地出讓收入，實行‘零地價’，甚至‘負(fù)地價’，或者以土地?fù)Q項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入?！薄豆?jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部2014年第61號令）中第二十二條規(guī)定：“禁止以土地?fù)Q項目、先征后返、補貼、獎勵等形式變相減免土地出讓價款。”如果在WOD項目開發(fā)前捆綁了土地收益返還，就可能會涉及隱性債務(wù)了。

      協(xié)同增效機制方面，主要的風(fēng)險點在于政府投入方式和資金來源不合規(guī)。政府投入要符合《預(yù)算法》《政府投資條例》（國務(wù)院令第172號）《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）。如果建設(shè)期資本金采用“明股實債”，或運營期補貼未納入預(yù)算，或補貼超過行業(yè)或區(qū)域的正常水平，或約定稅收返還，就可能會涉及隱性債務(wù)了。

（二）實施過程

1.實施模式

      實踐中WOD項目有采用ABO和F+EPC等模式的。2021年8月20日，財政部公開了《 對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復(fù)》(財金函〔2021〕40號)，文件提及“部分地方開始采用授權(quán)-建設(shè)-運營（ABO）、融資+工程總承包（F+EPC）等尚無制度規(guī)范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患”。

      此外，“招商融資”存在明顯弊端。近年來，也有部分地方通過招商引資的方式確定片區(qū)開發(fā)建設(shè)和施工單位，然后以招商獎勵的渠道支付投資成本和加成，即所謂的“招商引資”融資模式。究其本質(zhì)，在招商協(xié)議中，存在兜底承諾條款，形成固化的財政支出責(zé)任，隱性債務(wù)風(fēng)險隨之產(chǎn)生。同時，由于建設(shè)施工內(nèi)容與招商引資項目沒有必然聯(lián)系，獎勵資金缺乏合理支出名目和支出標(biāo)準(zhǔn)。

2.定向的土地資源補償

      除城市軌道交通項目外，針對建設(shè)工程項目采取定向的土地資源補償?shù)哪Ｊ?，或者其他捆綁不適宜的條件，而違反招拍掛的相關(guān)規(guī)定，大多數(shù)情形都屬于違規(guī)行為。這種定向的土地資源補償，也涉及到隱性債務(wù)風(fēng)險。

3.河砂資源交易收入返還

      2020年3月，國家發(fā)展改革委等十五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2020〕473號），提出“推進河砂開采與河道治理相結(jié)合”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。實踐中，地方政府往往會授權(quán)政府平臺公司作為交易主體，將河砂資源在公共資源市場交易，多采取“協(xié)議出讓”或“網(wǎng)上競拍”等形式交易，交易款項打入交易結(jié)算賬戶，政府平臺公司將結(jié)算賬戶資金按照協(xié)議約定付款給平臺公司與社會資本共同組建的WOD項目公司。最終，由WOD項目公司通過股東分紅的形式，反饋給社會資本。這里，政府平臺公司與社會資本約定河砂資源交易收入返還，就可能會埋下隱性債務(wù)風(fēng)險隱患了。

4.基本水量

      在以往的水務(wù)PPP項目中，基本水量在水務(wù)行業(yè)廣泛存在，已然成為一種行業(yè)操作慣例。然而，政府“保底量”被認(rèn)為屬于固定回報或兜底承諾、保障最低收益，會形成地方政府隱性債務(wù)。而且，為單一項目設(shè)置“保底量”，很可能會額外新增地方財政未來支出責(zé)任，不符合《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）的相關(guān)要求。

四、隱性債務(wù)風(fēng)險防范策略與建議

      應(yīng)將隱性債務(wù)風(fēng)險管理融入到WOD項目策劃、實施全過程，并優(yōu)化WOD模式底層機制的運行條件。

（一）策略

1.優(yōu)化WOD應(yīng)用場景

      第一，對于收益不明確的“打捆”項目，不宜采用WOD模式。

      第二，不宜將地方事權(quán)范圍外的水安全保障項目列入WOD項目。

      第三，未列入相關(guān)規(guī)劃的項目不宜列入WOD項目。

2.量力而行，依法合規(guī)實施項目

      堅守項目實施的合規(guī)性底線[7]。一是堅持盡力而為、量力而行，根據(jù)地方財力和地方政府投資能力，嚴(yán)格項目建設(shè)條件審核，合理安排建設(shè)項目，堅決避免盲目投資、重復(fù)建設(shè)。二是要從源頭上保證整體項目質(zhì)量，確保項目實施過程中合法合規(guī)，不得以創(chuàng)新的名義突破現(xiàn)行有效的法律政策要求。三是對有政府投資參與的WOD項目，要對項目資金的來源嚴(yán)格把關(guān)，避免以任何形式新增政府隱性債務(wù)，從源頭上防范政府債務(wù)風(fēng)險。四是項目實施過程中的招采環(huán)節(jié)要嚴(yán)格遵守招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購法等相關(guān)法律法規(guī)的要求，確保項目陽光招采，順利執(zhí)行。五是依法合規(guī)發(fā)放運營補貼。

3.設(shè)立生態(tài)保護修復(fù)專項資金

      針對砂石資源自用后部分可在公共資源市場交易，所得款項要進入財政賬戶，不能直接支付給項目公司提供建設(shè)資金的制度性問題，各地人大可探索制定地方性法規(guī)，允許生態(tài)保護修復(fù)類項目在嚴(yán)格管控的條件下，利用砂石資源交易款項等資金設(shè)立生態(tài)保護修復(fù)專項資金，通過一般公共預(yù)算列支，按年度或季度支付給生態(tài)保護修復(fù)項目（包括WOD項目），從而理順政府支付的合規(guī)路徑，規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險[8]。

4.合理預(yù)測水量，不再設(shè)置“基本水量”

      地方政府需要夯實項目前期工作，深入調(diào)查項目所在區(qū)域的用水量、污水量現(xiàn)狀進行，并結(jié)合規(guī)劃和當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r，合理預(yù)測近期和遠期的水量。還可以結(jié)合項目的實際情況，設(shè)立階梯式水價，進行精細(xì)化結(jié)算管理，政府和WOD項目實施主體雙方的利益都能得到公平保障，從而實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。

（二）建議

1.構(gòu)建全過程風(fēng)險管控體系

      為了降低WOD項目產(chǎn)生隱性債務(wù)的風(fēng)險，可以采取以下措施：

（1）完善項目協(xié)議，明確各方權(quán)利與義務(wù)，減少風(fēng)險。

（2）加強風(fēng)險控制，制定風(fēng)險防范與應(yīng)對措施，確保項目順利進行。

（3）建立風(fēng)險預(yù)警機制，定期對項目建設(shè)和運營過程中的隱性債務(wù)風(fēng)險進行排查與預(yù)警，及時采取措施。

2.完善地方補貼政策

      完善價格機制，落實運營補貼補償政策。建立健全激勵約束并重、與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價形成機制。按照一視同仁原則，不管采用什么模式、不管誰來投資，運營期的合理補貼都能平等獲得。

3.設(shè)立WOD產(chǎn)業(yè)基金

      設(shè)立WOD產(chǎn)業(yè)基金，基金的回報機制采用市場化方式運作，與WOD項目的投資、融資、建設(shè)、運營及相關(guān)技術(shù)、設(shè)備、設(shè)施、空間應(yīng)用績效掛鉤。通過WOD模式創(chuàng)新，實現(xiàn)建設(shè)資金“用之于項目、取之于項目”的良性循環(huán)。

五、結(jié)語

      WOD模式作為一種創(chuàng)新型的項目組合實施方式，基本理論依據(jù)是馬克思級差地租理論，其核心機理“增肥哺瘦”是通過組合投資、溢價回收、協(xié)同增效3大機制和關(guān)聯(lián)關(guān)系、一體開發(fā)、自求平衡3大原則實現(xiàn)的。實施WOD項目通常需要經(jīng)過項目謀劃、項目準(zhǔn)備、項目招標(biāo)/采購、項目實施、項目終止5大階段。

      隱性債務(wù)風(fēng)險是WOD模式應(yīng)用中容易忽視的問題，需要在項目實施過程中特別是融資過程中充分考慮，做好風(fēng)險防范與控制。通過優(yōu)化WOD應(yīng)用場景、依法合規(guī)實施項目、構(gòu)建全過程風(fēng)險管控體系等措施，可以從一定程度上降低WOD項目的隱性債務(wù)風(fēng)險。

注：本文主要內(nèi)容發(fā)表在《水利發(fā)展研究》2024年第1期，原標(biāo)題：XOD模式價值實現(xiàn)機制及隱性債務(wù)風(fēng)險防范探討——以水安全保障導(dǎo)向的開發(fā)（WOD）模式為例，原作者：張建紅、翟廣永（北京市南水北調(diào)環(huán)線管理處高級工程師）、裴曉桃（北京經(jīng)濟管理職業(yè)學(xué)院副研究員）。本文在原文基礎(chǔ)上進行了較大幅度的改動。