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2023年11月，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，簡稱《指導意見》），標志著我國政府和社會資本合作（PPP）工作進入全新階段。當前，PPP新機制制度體系已基本建立，隨著實踐不斷深入，部分地方在推動收費公路PPP項目時遇到了一些共性問題，例如收費公路PPP項目的收費期限能否超過30年、經(jīng)營性公路是否必須采用特許經(jīng)營模式、地方國有企業(yè)是否可以投資建設本級收費公路項目等。本文針對這三個問題開展研究，形成幾點思考，供實踐中參考。

收費公路PPP項目的收費期限能否超過30年

問題的由來與結論

PPP新機制對特許經(jīng)營期限上限的規(guī)定相比于過去有所突破?！吨笇б庖姟诽岢觯骸疤卦S經(jīng)營期限原則上不超過40年，投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項目可以根據(jù)實際情況適當延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外?！奔葱碌腜PP項目特許經(jīng)營期限可以達到40年甚至更長。

雖然現(xiàn)行有效的《收費公路管理條例》對經(jīng)營性公路項目收費期限有明確規(guī)定，即中西部地區(qū)不超過30年、其他地區(qū)不超過25年，但是由于PPP新機制出臺，有些地方在推動收費公路PPP項目時，希望盡量拉長收費期限從而提高項目經(jīng)濟上的可行性，因此會產(chǎn)生疑問，項目是否能夠設置超過30年的收費期限？

結論是不可以。

原因是《收費公路管理條例》法律效力層級更高。雖然PPP新機制的實際執(zhí)行效力很高，但從法律效力來看，《收費公路管理條例》屬于行政法規(guī)，《指導意見》以國辦函的形式發(fā)布，不能改變行政法規(guī)的規(guī)定，并且《指導意見》已明確“法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”。因此，關于收費公路特許經(jīng)營期限，應按照《收費公路管理條例》明確的收費期限確定，特許經(jīng)營期到期日不應晚于收費期到期日。

應對之策

對于“特許經(jīng)營期限”和“收費期限”的認識，各方應明確，兩者不能簡單劃等號。特許經(jīng)營期限通常包括自特許經(jīng)營協(xié)議簽署之日起的前期、建設期、運營期，而收費公路PPP項目的收費期限一般與運營期保持一致。因此，如果收費期限設置為30年，項目特許經(jīng)營期限通常會超過30年，超出期限為特許經(jīng)營協(xié)議簽署之日起的項目前期及建設期。

在此認識基礎上，在現(xiàn)行《收費公路管理條例》生效期間，各方應該嚴格按照其對收費期限的要求設置收費公路PPP項目的特許經(jīng)營期限。當然，《收費公路管理條例》于2004年11月施行至今已近20年，不排除未來修訂條例時會對期限做調整。因此在當前政策框架體系的各方約定下，可考慮在特許經(jīng)營方案、公開競爭文件或特許經(jīng)營協(xié)議中提出適當靈活的機制，增加有關表述，但相關表述應客觀、中性，例如“若未來特許經(jīng)營期內法律法規(guī)對經(jīng)營性公路收費期限作出調整，可在符合屆時法律法規(guī)、項目情況、協(xié)議約定等前提下，按程序重新合理界定特許經(jīng)營期限”。在滿足現(xiàn)行規(guī)定的同時，也為未來政策變化留好銜接的接口。

上述辦法是當前應對收費公路特許經(jīng)營項目期限問題的“治標之策”，“治本之道”還應是行業(yè)法規(guī)制度的完善和優(yōu)化。PPP新機制對特許經(jīng)營期限上限的調整，從運營期限角度提升了項目可行性，符合基礎設施和公用事業(yè)項目建設基本規(guī)律，實際上為《收費公路管理條例》等行業(yè)規(guī)定的進一步完善營造了良好氛圍，為調整收費期限有關規(guī)定提供了有利的契機。

經(jīng)營性公路是否必須采用特許經(jīng)營模式

問題的由來與結論

《收費公路管理條例》規(guī)定，“經(jīng)營性公路建設項目應當向社會公布，采用招標投標方式選擇投資者。經(jīng)營性公路由依法成立的公路企業(yè)法人建設、經(jīng)營和管理”。《指導意見》明確，“通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者”。結合上述兩項規(guī)定，有些地方在推動經(jīng)營性公路建設實施時會產(chǎn)生疑問，經(jīng)營性公路是否必須采用特許經(jīng)營模式？

結論是否定的。

事實上，上述兩項規(guī)定既不等同、也不沖突。所有經(jīng)營性公路建設項目均應通過招標投標方式選擇投資者，并不等同于必須采用特許經(jīng)營模式。對《收費公路管理條例》所強調的“招標”，應該從2004年國務院發(fā)布的《關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）中理解學習，“對于涉及國家壟斷資源開發(fā)利用、需要統(tǒng)一規(guī)劃布局的項目，政府在確定建設規(guī)劃后，可向社會公開招標選定項目業(yè)主”。因此，《收費公路管理條例》所說的“招標”，實際上是通過招標方式選擇投資者，按有關規(guī)定履行完成審批或核準程序后，即可作為項目業(yè)主（或項目法人）建設運營項目，與是否采用特許經(jīng)營模式?jīng)]有必然關系。所以，采用公開招標并不等同于選擇了特許經(jīng)營模式。

具體實踐中，許多地方之所以形成“經(jīng)營性公路必須采用特許經(jīng)營”的思維定式，主要原因包括三方面：一是根據(jù)2015年交通運輸部第13號令等規(guī)定，經(jīng)營性公路應當在完成項目核準手續(xù)后簽訂項目特許權協(xié)議，一些地方認為簽訂特許權協(xié)議的項目即為特許經(jīng)營項目；二是根據(jù)《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》等有關規(guī)定，車購稅資金主要支持政府還貸路和采用PPP模式實施的經(jīng)營性公路，一些地方擔心若不采用特許經(jīng)營就無法獲得車輛購置稅收入補助地方資金；三是與其他模式相比，特許經(jīng)營已形成較為明確和規(guī)范的實施流程，一些地方擔心采用其他模式可能存在合規(guī)風險。

應對之策

通過上述分析，各方應充分認識到，特許經(jīng)營是經(jīng)營性公路項目的投融資模式之一，但并不是唯一模式。為幫助行業(yè)各方打消“不得不”采用特許經(jīng)營模式的顧慮，有關方面可以“對癥下藥”，例如通過調整車購稅資金支持的政策規(guī)定、明確有關規(guī)定中“招標”“特許權協(xié)議”等內涵要點和適用范圍等方式，統(tǒng)一行業(yè)各方認識，引導行業(yè)各方準確把握行業(yè)政策、合理選擇采用特許經(jīng)營或其他方式推進經(jīng)營性公路項目。

與解決收費期限上限問題需要完成修改條例的“大動作”不同，在是否必須采用特許經(jīng)營模式的問題上，有關方面只需要通過實現(xiàn)統(tǒng)一行業(yè)認識的“小調整”，即可引導各方在特許經(jīng)營模式和其他模式進行比選時做到一視同仁、合理決策。

地方國有企業(yè)是否可以投資建設本級收費公路項目

問題的由來與結論

PPP新機制對地方國有企業(yè)參與本級特許經(jīng)營項目提出了較明確的限制，對于新建（含改擴建）特許經(jīng)營項目，要求地方國有企業(yè)不得以任何方式作為項目的投標方、聯(lián)合投標方。因此，有些地方在推動收費公路建設實施時會產(chǎn)生疑問，地方本級國有企業(yè)是否可以投資建設收費公路項目？

結論是：如果項目采用特許經(jīng)營模式就要嚴格遵守新機制規(guī)定；如果不采用特許經(jīng)營模式，問題本身就不存在了。

PPP新機制對地方國有企業(yè)參與身份的限制，主要原因在于，地方國有企業(yè)作為受地方政府控制的企業(yè)，如果以特許經(jīng)營者的身份參與并承擔新建（含改擴建）項目融資建設的職責，容易導致特許經(jīng)營異化為政府的融資行為并發(fā)生隱形債務風險。

應對之策

如果收費公路項目采用特許經(jīng)營模式，各方應充分理解并遵守PPP新機制有關要求。新機制明確地方國有企業(yè)既包括地方國有獨資或國有控股企業(yè)，也包括其獨資或控股的子公司。對于新建（含改擴建）收費公路特許經(jīng)營項目，如采取資本金注入方式提供政府投資支持，地方國有企業(yè)僅可以作為政府出資人代表參與，但原則上不得在項目公司中控股；對于不涉及新建或改擴建的存量收費公路特許經(jīng)營項目，地方國有企業(yè)的參與身份可不受限制，但也不得因采取特許經(jīng)營模式盤活存量資產(chǎn)而新增地方政府隱性債務。

如果收費公路項目不采用特許經(jīng)營模式，可按照《收費公路管理條例》，通過招標投標方式選擇符合條件的地方本級國有企業(yè)作為投資者，履行審批或核準程序后作為項目業(yè)主（或項目法人）建設、運營、管理經(jīng)營性公路項目。

結語

對經(jīng)營性公路特許經(jīng)營項目而言，特許經(jīng)營期限需要受制于收費公路收費期限，但PPP新機制對于特許經(jīng)營期限上限的調整為收費公路有關法律法規(guī)對收費期限的調整營造了良好環(huán)境。特許經(jīng)營并非收費公路項目投資建設的唯一模式，通過招標投標方式選擇投資者也并不等同于項目必須采用特許經(jīng)營模式，行業(yè)各方應吃準吃透政策精神，形成共識，打消通過特許經(jīng)營以外模式推進項目的顧慮。地方國有企業(yè)參與本級特許經(jīng)營收費公路項目時，必須嚴格按照PPP新機制要求以適當身份參與，不能因采用特許經(jīng)營模式而額外新增地方財政未來支出責任，不得新增地方政府隱性債務。