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第四屆中國(guó)PPP論壇于2019年11月16日在清華大學(xué)盛大召開(kāi)，中國(guó)PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)論壇是本屆論壇的協(xié)辦單位之一。

本屆論壇聚焦“綠色PPP與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展”，旨在推動(dòng)PPP模式在生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理等綠色發(fā)展領(lǐng)域的應(yīng)用，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)論壇秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)有限公司研究中心主任李開(kāi)孟博士應(yīng)邀在本屆論壇發(fā)表題為《以三代PPP理論推動(dòng)PPP模式綠色發(fā)展》的主旨演講，從綠色發(fā)展的角度揭示了如何進(jìn)一步豐富我國(guó)PPP模式的實(shí)踐內(nèi)涵，正本清源地辨析了PPP、特許經(jīng)營(yíng)和PFI（私營(yíng)融資倡議）的術(shù)語(yǔ)概念，并闡述了“三代PPP”的理論框架。

第四屆中國(guó)PPP論壇，將主題聚焦于“綠色PPP與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展”。我的理解，是希望借助“中國(guó)PPP論壇”這個(gè)重要平臺(tái)，從綠色發(fā)展的角度討論如何進(jìn)一步豐富我國(guó)PPP模式的實(shí)踐內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)在PPP模式推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)綠色可持續(xù)發(fā)展等方面達(dá)成更多共識(shí)，具有很強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)向性。

如何豐富和完善PPP模式的內(nèi)涵，從正本清源的角度，必然會(huì)涉及到對(duì)PPP基本概念的理解問(wèn)題。就國(guó)際同行對(duì)PPP概念的理解而言，與PPP并列的術(shù)語(yǔ)還有兩個(gè)，即Concession（特許經(jīng)營(yíng)）和PFI（私營(yíng)融資倡議）。目前，來(lái)自不同國(guó)家及國(guó)際組織的相關(guān)專(zhuān)家，對(duì)這三個(gè)術(shù)語(yǔ)的基本內(nèi)涵存在不同理解。但是，如果僅從這三個(gè)術(shù)語(yǔ)的字面含義去理解，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這三個(gè)術(shù)語(yǔ)所闡述的是同一個(gè)對(duì)象，內(nèi)涵完全重疊，所不同的僅是從不同的角度去理解同一個(gè)事情。

特許經(jīng)營(yíng)（Concession）強(qiáng)調(diào)原本由公共部門(mén)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，授權(quán)由私營(yíng)部門(mén)來(lái)承擔(dān)；私營(yíng)融資倡議（PFI）則強(qiáng)調(diào)，既然由私營(yíng)部門(mén)來(lái)承擔(dān)，則要求由私營(yíng)部門(mén)發(fā)起融資，以解決政府財(cái)政資金不足的問(wèn)題；PPP則強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，必須由公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)建立平等合作的伙伴關(guān)系來(lái)完成。

這三個(gè)術(shù)語(yǔ)之間的關(guān)系，原本如此地明晰和簡(jiǎn)單。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，PPP合同和PFI合同，原本指向同一個(gè)內(nèi)容。只是在實(shí)務(wù)應(yīng)用中，人們根據(jù)特定的需要賦予其不同的內(nèi)涵，甚至由于對(duì)這些概念術(shù)語(yǔ)的不同理解還引發(fā)激烈的爭(zhēng)論，根本原因在于人們利用PPP模式的目標(biāo)導(dǎo)向存在很大差別，從而導(dǎo)致對(duì)PPP模式相關(guān)的不同術(shù)語(yǔ)產(chǎn)生不同的理解。

目前在實(shí)踐中所形成的共識(shí)是：特許經(jīng)營(yíng)模式強(qiáng)調(diào)依靠市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)（主要指使用者付費(fèi)）獲得私營(yíng)部門(mén)的投資回報(bào)；私營(yíng)融資倡議模式（PFI模式）強(qiáng)調(diào)依靠政府按照績(jī)效付費(fèi)獲得私營(yíng)部門(mén)的投資回報(bào)?？陀^而言，僅從PFI術(shù)語(yǔ)的字面理解，看不出政府績(jī)效付費(fèi)的內(nèi)涵，也解讀不出必須進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)（value for money）的含義。同樣，從特許經(jīng)營(yíng)的字面理解，同樣解讀不出來(lái)使用者付費(fèi)等內(nèi)涵。但是，人們?cè)趯?shí)踐中對(duì)PPP相關(guān)術(shù)語(yǔ)所賦予的不同內(nèi)涵，已經(jīng)形成相當(dāng)廣泛的共識(shí)，這就是對(duì)各個(gè)術(shù)語(yǔ)的狹義理解。我們必須接受這種約定俗成并被廣泛認(rèn)可的共識(shí)。

剛才，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)合作與貿(mào)易司司長(zhǎng)Geoffrey Hamilton在演講中再次強(qiáng)調(diào)，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)目前正在推動(dòng)新一代PPP，即“以人為本PPP”。按照聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)專(zhuān)家的理解，要改變傳統(tǒng)的在發(fā)達(dá)國(guó)家使用的強(qiáng)調(diào)資金價(jià)值的公共采購(gòu)PPP模式（PPP traditionally has been used by developed countries as a tool for achieving ‘value for money’ for public procurement），更加強(qiáng)調(diào)關(guān)注減貧、氣候變化、女性賦權(quán)等內(nèi)涵的以人為本PPP（PfPPP is a broader concept that covers not just for ‘value for money’ but also ‘value for people’, which focus on poverty eradication，climate change and women’ sempowerment etc.）

聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)（UNECE）提出“以人為本PPP”的新概念，被國(guó)際社會(huì)稱(chēng)為新一代PPP，并認(rèn)為是未來(lái)PPP發(fā)展的努力方向。這與我們今天討論的主題即綠色PPP概念不謀而合。聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)組織專(zhuān)家通過(guò)制定以人為本PPP標(biāo)準(zhǔn)，推廣應(yīng)用以人為本PPP示范案例，制定以人為本PPP指導(dǎo)原則等多種措施，希望在全球范圍內(nèi)大力發(fā)展新一代PPP，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。

聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)所提倡的新一代PPP，基本代表著以歐美PPP專(zhuān)家為主體的國(guó)際PPP專(zhuān)家群體對(duì)世界范圍內(nèi)未來(lái)PPP發(fā)展趨勢(shì)的看法，體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)PPP未來(lái)話(huà)語(yǔ)體系的引導(dǎo)方向。在聯(lián)合國(guó)PPP論壇等多個(gè)場(chǎng)合，我多次提出，雖然國(guó)際專(zhuān)家通過(guò)反思僅考慮金錢(qián)價(jià)值（value for money，我國(guó)稱(chēng)“物有所值”）的PPP存在的局限性，應(yīng)該更加重視PPP帶來(lái)的人類(lèi)自身可持續(xù)性?xún)r(jià)值（value for people），但是，對(duì)于中國(guó)等廣大發(fā)展中國(guó)家而言，首要任務(wù)仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果離開(kāi)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，則應(yīng)對(duì)減輕貧困、氣候變化、女性賦權(quán)等戰(zhàn)略任務(wù)將變得缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，從而不可能取得理想效果。因此，我提出了三代PPP的理論框架。

一是要充分重視政府付費(fèi)型PPP模式的重要性。雖然英國(guó)已經(jīng)不再采用PFI模式，但就世界范圍而言，PPP概念起源于PFI，而不是特許經(jīng)營(yíng)。因此，以PFI為基礎(chǔ)的PPP，我稱(chēng)之為第一代PPP。采用這類(lèi)PPP模式的核心目的，是要解決財(cái)政資金使用的質(zhì)量和效率問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)使用財(cái)政資金的物有所值（Value for Money），要進(jìn)行公共部門(mén)比較值（PSC）的計(jì)算，是“資金為本”（Money-first）PPP。

二是積極推動(dòng)實(shí)施聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)所倡導(dǎo)的新一代PPP。我稱(chēng)之為第三代PPP，即將PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具，強(qiáng)調(diào)PPP對(duì)人類(lèi)的價(jià)值（Value for People），是“以人為本”（People-first）PPP。

三是在上述兩代PPP模式之間，還應(yīng)存在一個(gè)處于二者之間的“第二代PPP”，即將PPP作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，強(qiáng)調(diào)PPP對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值（Value for Economy），是“經(jīng)濟(jì)為本”（Economy-first）PPP。

上述三個(gè)代次PPP模式之間，存在遞次迭代及演進(jìn)關(guān)系。任何類(lèi)型的PPP，首先必須滿(mǎn)足資金的持續(xù)性。對(duì)于財(cái)政付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的PPP，必須滿(mǎn)足物有所值（Value for Money）的要求。但是，在資金的使用上，“節(jié)流”很重要，但更重要的是要“開(kāi)源”，要用發(fā)展的觀點(diǎn)解決資金可持續(xù)性等問(wèn)題，資金的使用是為發(fā)展服務(wù)的，財(cái)政資金的投入是為發(fā)展服務(wù)的，財(cái)政資金的可持續(xù)性應(yīng)該從整個(gè)發(fā)展的周期去權(quán)衡。不應(yīng)該以當(dāng)前的靜態(tài)的財(cái)政資金承受能力不足為由而限制未來(lái)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此要積極推動(dòng)實(shí)施第二代PPP。同時(shí)，要推動(dòng)向更高層次的第三代PPP發(fā)展轉(zhuǎn)變。

我在多個(gè)場(chǎng)合都特別強(qiáng)調(diào)要重視發(fā)展第二代PPP，即強(qiáng)調(diào)通過(guò)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間建立合作伙伴關(guān)系，激發(fā)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與投資的積極性，通過(guò)推動(dòng)市場(chǎng)化改革，完善收費(fèi)及價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制。社會(huì)資本所獲得的回報(bào)，不再受到政府財(cái)政資金支付能力的硬約束，政府更關(guān)注宏觀層面上特定PPP項(xiàng)目對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場(chǎng)機(jī)制成熟度的帶動(dòng)作用，關(guān)注如何發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，構(gòu)建基于市場(chǎng)化的私營(yíng)投資回報(bào)機(jī)制。這些理念與今天論壇的主題，即既要重視發(fā)展綠色PPP，又要強(qiáng)調(diào)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的訴求高度吻合。

以三代PPP理論推動(dòng)PPP模式綠色發(fā)展，重點(diǎn)需要把握如下幾點(diǎn)：

一是重視PPP目標(biāo)導(dǎo)向的差異性。不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)引入PPP模式的目的不同，對(duì)PPP模式賦予不同的含義，均有其合理性。但是，不能將所有類(lèi)型的PPP都裝進(jìn)一個(gè)籃子，比如要求所有類(lèi)型PPP都要進(jìn)行財(cái)政資金物有所值（Value for Money）評(píng)價(jià)，也不能奢求所有的PPP項(xiàng)目都符合人本價(jià)值（Value for People）要求。

二是人們可以不斷加入PPP模式的新內(nèi)涵，但不能背離PPP模式的基本要求。不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)發(fā)展綠色PPP，而忽略PPP模式在促進(jìn)資金節(jié)約、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的作用。如果僅僅考慮綠色發(fā)展，而不考慮資金從哪里來(lái)，不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)需求，這樣的綠色發(fā)展將不具有可持續(xù)性。既要仰望天空，又要腳踏實(shí)地，務(wù)實(shí)推動(dòng)PPP模式健康發(fā)展，避免走極端。

三是要積極推動(dòng)PPP模式向更高層次的轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過(guò)第一代PPP的引入，將“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革制度體系之中；通過(guò)價(jià)格和收費(fèi)制度的改革，推動(dòng)使用者付費(fèi)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革，引入并不斷完善第二代PPP；在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，逐步過(guò)渡到推動(dòng)第三代PPP的制度體系建設(shè)，促進(jìn)綠色PPP與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。