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聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)第三屆PPP國(guó)際論壇于2018年5月7-9日在聯(lián)合國(guó)歐洲總部萬(wàn)國(guó)宮隆重舉行。本次論壇的主題是：“放大效果：通過(guò)以人為本PPP模式應(yīng)對(duì)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程面臨的挑戰(zhàn)”（Scaling up: Meeting the challenges of the United Nations 2030 Agenda for Sustainable Development through people-first Public-Private Partnerships）。

聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程所提出的第17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)建立公共部門、私營(yíng)部門及公民社會(huì)等不同類型的伙伴關(guān)系，來(lái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年議程。公私合作PPP模式被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)提供的有效方式。聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)認(rèn)為，在英國(guó)得以有效應(yīng)用的PFI模式強(qiáng)調(diào)物有所值評(píng)價(jià)（Value for Money）,強(qiáng)調(diào)關(guān)注政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，通過(guò)私營(yíng)融資解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問(wèn)題，并追求公共部門所負(fù)擔(dān)項(xiàng)目全生命周期成本的降低。但是，這種模式對(duì)解決貧困問(wèn)題，對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)關(guān)注不夠，因此提出要推動(dòng)實(shí)施新一代PPP，被聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)稱為“以人為本PPP”（People-first PPP）。聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)通過(guò)制定《通過(guò)以人為本PPP模式實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)則》（Guiding Principles on People-First Public-Private Partnerships (PPPs) for the United Nations Sustainable Development Goals）（簡(jiǎn)稱“導(dǎo)則”）及制定以人為本PPP標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)達(dá)成這一目標(biāo)。

中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心主任，中國(guó)國(guó)家發(fā)展改革委PPP專家委員會(huì)委員李開孟博士，作為聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)政府間PPP工作理事局副主席，受邀參加本次論壇，出席開幕式并在主席臺(tái)就坐，在首次全體大會(huì)上發(fā)表主旨演講。李開孟博士認(rèn)為，我們確實(shí)期待對(duì)PFI模式進(jìn)行改造，但期望一步到位過(guò)渡到聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)所提出的新一代PPP模式，即以人為本PPP模式，在很多發(fā)展中國(guó)家將面臨很大挑戰(zhàn)。對(duì)于生活在人均GDP已經(jīng)達(dá)到5萬(wàn)美元以上的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中的人們而言，他們的思維方式及對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)目標(biāo)的價(jià)值判斷，與那些生活在甚至還沒有解決溫飽問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)體的人們而言，其思維方式和價(jià)值判斷是非常不同的。因此，李開孟再次強(qiáng)調(diào)他一直倡導(dǎo)的三代PPP理念，相關(guān)觀點(diǎn)得到與會(huì)專家的積極響應(yīng)?！叭鶳PP”的概念在本次論壇上多次被專家提及和討論，成為本次論壇的最熱門的詞匯之一。由中國(guó)PPP專家提出的“三代PPP”理論，通過(guò)聯(lián)合國(guó)PPP論壇正越來(lái)越展現(xiàn)其國(guó)際影響力。

李開孟在聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)第三屆PPP國(guó)際論壇開幕式及第一次全體大會(huì)的發(fā)言內(nèi)容如下：

  01  傳統(tǒng)PPP模式必須進(jìn)行改革

傳統(tǒng)的以PFI為基礎(chǔ)的“物有所值評(píng)價(jià)”PPP，雖起源于發(fā)達(dá)國(guó)家，但目前在廣大發(fā)展中國(guó)家得到廣泛應(yīng)用并占主導(dǎo)地位。比如在當(dāng)前的中國(guó)，無(wú)論是PPP專家，還是政府官員及出臺(tái)的PPP政策文件，他們所談?wù)摰腜PP，都是指?jìng)鹘y(tǒng)的基于PFI交易框架的PPP，即將PFI與PPP視為等同的概念。

傳統(tǒng)的以PFI為交易結(jié)構(gòu)的PPP，通過(guò)計(jì)算PSC（公共部門比較值），選擇未來(lái)能夠節(jié)省財(cái)政資金的項(xiàng)目方案，這在目標(biāo)訴求方面的確非常有吸引力。這種PPP模式來(lái)自于發(fā)達(dá)國(guó)家，但對(duì)于缺少財(cái)政資金的發(fā)展中國(guó)家而言，更具有吸引力。

但是，這種聲稱能夠節(jié)省財(cái)政資金的PPP模式，由于其預(yù)期的所節(jié)約的公共部門成本是通過(guò)基于未來(lái)情景進(jìn)行預(yù)測(cè)的一系列假定來(lái)測(cè)算出來(lái)的，往往并不能反映未來(lái)財(cái)政支付的實(shí)際情況。根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)，很多實(shí)施PFI模式的PPP項(xiàng)目，實(shí)際上并沒有節(jié)約公共部門費(fèi)用支出，反而成為本屆政府大規(guī)模上馬PPP項(xiàng)目的一種借口。實(shí)際上，反而會(huì)刺激大量公共項(xiàng)目投資，未來(lái)財(cái)政資金的真實(shí)支付，不僅沒有下降，反而集聚上升。因此，對(duì)傳統(tǒng)的基于PFI交易結(jié)構(gòu)的PPP模式運(yùn)作理念及交易結(jié)構(gòu)進(jìn)行更新非常有必要。這種必要性不僅體現(xiàn)在缺乏對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注方面，還體現(xiàn)在對(duì)降低公共部門支付成本的真實(shí)效果方面。

  02  要重視現(xiàn)代PPP三大支柱的均衡發(fā)展

我一直倡導(dǎo)要協(xié)調(diào)發(fā)展三代PPP，具體包括三大支柱：

（1）傳統(tǒng)的以PFI為交易結(jié)構(gòu)的物有所值評(píng)價(jià)PPP，我們稱之為第一代PPP，這種模式強(qiáng)調(diào)將PPP作為有效使用財(cái)政資金的方式，通過(guò)計(jì)算基于PSC分析的物有所值（WfM），強(qiáng)調(diào)通過(guò)PFI模式創(chuàng)新公共服務(wù)采購(gòu)模式，將節(jié)省財(cái)政資金放到優(yōu)先位置，即強(qiáng)調(diào)以錢為本（Put money first）；

（2）第二代PPP，將PPP作為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)很重，第二代PPP的重要性受到中低收入經(jīng)濟(jì)體的高度關(guān)注。這類PPP模式強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，即強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本（Value for economy），通過(guò)挖掘市場(chǎng)潛力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于優(yōu)先地位（Put economy first）；

（3）我將聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)所倡導(dǎo)的以人為本PPP（PfPPP），稱為第三代PPP。這種PPP模式強(qiáng)調(diào)以人為本（Value for people），強(qiáng)調(diào)把人放在最優(yōu)先的位置（Put people first）。

為什么我在傳統(tǒng)的第一代PPP和聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)目前正在倡導(dǎo)的以人為本的PPP之間，增加了一個(gè)“第二代PPP”，因?yàn)閷?duì)于廣大中低收入國(guó)家而言，要求其從強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金節(jié)省的第一代PPP直接過(guò)渡到關(guān)注人類可持續(xù)發(fā)展的第三代PPP，很多情況下是不切實(shí)際的。事實(shí)上，廣大發(fā)展中國(guó)家不僅將繼續(xù)關(guān)注財(cái)政資金如何節(jié)約使用，而且還會(huì)非常關(guān)注經(jīng)濟(jì)如何轉(zhuǎn)型和跨越式發(fā)展。第一代PPP和第二代PPP還將繼續(xù)受到關(guān)注，而且實(shí)際上，人們對(duì)第二代的關(guān)注可能會(huì)更高。

  03  重視三代PPP模式的轉(zhuǎn)換升級(jí)

第一代PPP是現(xiàn)代PPP模式的起源，從PPP模式的公眾認(rèn)知、理論體系、立法進(jìn)程、制度建設(shè)、合同框架、操作模式、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等不同角度考察，以PFI為交易結(jié)構(gòu)的第一代PPP目前處于最為成熟的階段。第二代PPP模式目前在廣大發(fā)展中國(guó)家得到了實(shí)際的推廣應(yīng)用，同時(shí)也總結(jié)出很多具體的經(jīng)驗(yàn)。比如，我們?cè)诒敬握搲霞磳⒄故镜膩?lái)自中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)華夏幸福公司所推動(dòng)實(shí)施的固安工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP模式，就是推動(dòng)實(shí)施第二代PPP模式的重要探索。但就總體而言，第二代PPP模式在理論體系、法律制度建設(shè)等方面仍然非常薄弱，相對(duì)成熟程度較低；第三代PPP目前仍然處于概念導(dǎo)入階段，聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)目前正通過(guò)典型案例的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，提出以人為本的PPP模式操作導(dǎo)則及標(biāo)準(zhǔn)體系，但在法律法規(guī)和制度建設(shè)等層面仍然比較缺乏。

三代PPP模式的功能定位存在差異。第一代PPP的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的采購(gòu)，其實(shí)質(zhì)是為了提高財(cái)政資金的使用效率；第二代PPP目標(biāo)是通過(guò)建立公共部門和私營(yíng)部門之間的合作伙伴關(guān)系，激發(fā)私營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與投資的積極性，通過(guò)推動(dòng)市場(chǎng)化改革，完善收費(fèi)及價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，并帶動(dòng)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)機(jī)制的不斷完善，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展；第三代PPP強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展，目標(biāo)是通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)目標(biāo)。

PPP模式合理的演變趨勢(shì)應(yīng)該是，通過(guò)第一代PPP的引入，將“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革制度體系之中；通過(guò)價(jià)格和收費(fèi)制度的改革，推動(dòng)使用者付費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革，引入并不斷完善第二代PPP；在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，逐步過(guò)渡到推動(dòng)第三代PPP的制度體系建設(shè)。

  04  聯(lián)合國(guó)PPP中心應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用

目前世界各國(guó)及國(guó)際組織對(duì)PPP的理解差別很大。第一代PPP雖然在實(shí)踐中占居主體地位，但實(shí)際應(yīng)用面臨挑戰(zhàn)。中低收入國(guó)家事實(shí)上更重視發(fā)展第二代PPP，但基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革不到位，發(fā)展第二代PPP模式的市場(chǎng)環(huán)境不完善。第三代PPP由聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)倡導(dǎo)，但如何在確保貧困人口受益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，滿足節(jié)省財(cái)政資金和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如何做到財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展三者的平衡，是必須回答的問(wèn)題。我們認(rèn)為，應(yīng)該充分重視發(fā)揮聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)的平臺(tái)作用，加強(qiáng)政策對(duì)話和專業(yè)研討，對(duì)現(xiàn)代PPP體系形成完整的認(rèn)識(shí)，而不是僅僅要求從“物有所值”PPP一步到位地過(guò)渡到“以人為本”PPP。

我們認(rèn)為聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)積極推動(dòng)制定的以人為本PPP指導(dǎo)原則非常重要。指導(dǎo)原則形成了聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)（UNECE）對(duì)新一代PPP的理解，這個(gè)理念的引導(dǎo)對(duì)于在中低收入國(guó)家推動(dòng)實(shí)施新一代PPP模式非常有必要。聯(lián)合國(guó)具有很大的影響力。我們期待這個(gè)導(dǎo)則能夠盡快出臺(tái)，以便引導(dǎo)和優(yōu)化現(xiàn)代PPP的發(fā)展方向。

導(dǎo)則重點(diǎn)是提出未來(lái)推廣應(yīng)用PPP模式的方向性導(dǎo)則，但在具體應(yīng)用中還應(yīng)特別重視具體問(wèn)題的解決：

（1）完善項(xiàng)目選擇流程，完善投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)工作。首先要進(jìn)行投資項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)；其次要重視開展以經(jīng)濟(jì)效益-費(fèi)用分析為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，最后還要進(jìn)行基于財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量分析為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)；

（2）強(qiáng)調(diào)滿足各種訴求。滿足減貧及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的訴求很重要，但節(jié)約財(cái)政資金及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)也很重要。我們倡導(dǎo)新的PPP結(jié)構(gòu)體系，就是強(qiáng)調(diào)不能僅僅關(guān)注單一目標(biāo)。要發(fā)揮通過(guò)PPP模式整合各種資源的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)建立伙伴關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)各種目標(biāo)。比如，財(cái)政支出目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)從發(fā)展的眼光看待財(cái)政收支的問(wèn)題；經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，不能僅僅依靠當(dāng)?shù)卣?cái)政資金實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要強(qiáng)調(diào)依靠市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)建立使用者付費(fèi)及價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮各種優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；

（3）重視立法工作。對(duì)于聯(lián)合國(guó)所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），要特別強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)各國(guó)加強(qiáng)立法，發(fā)揮政府公共部門的作用。PPP模式強(qiáng)調(diào)公共部門和私營(yíng)部門合作。公共部門邏輯上應(yīng)該對(duì)SDGs肩負(fù)更大的責(zé)任。在可持續(xù)發(fā)展的議題上，政府可以做的更多。公共部門在這個(gè)方面的作用，要通過(guò)PPP模式來(lái)進(jìn)行放大，而不是得到削弱。不能通過(guò)PPP模式來(lái)躲避公共部門應(yīng)該承擔(dān)的實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的主導(dǎo)責(zé)任。