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 導(dǎo) 讀

青海三江源國家公園體制試點(diǎn)，是我國第一個(gè)由中央政府批復(fù)的體制試點(diǎn)單位，目前基本建成“兩個(gè)統(tǒng)一行使”體制機(jī)制，開拓園地協(xié)同保護(hù)三江源局面，形成了人與自然和諧的空間布局。

●三江源：“一園三區(qū)”模式

●十大顯著建設(shè)成果

●重大破局創(chuàng)新舉措

●國家公園的待解之題

●三江源發(fā)展藍(lán)圖

2003年12月，我第一次踏上三江源，親眼目睹三江源地區(qū)草場(chǎng)退化嚴(yán)重、鼠兔滿地跑、野生藏羚羊、牦牛等大型野生動(dòng)物卻難覓蹤跡的場(chǎng)景。雪豹幾乎成為記憶，大小湖泊逐漸消失?，敹嗫h4000多個(gè)大小湖泊干涸一半以上，有些湖泊甚至被黃沙吞噬。

我?guī)缀趺磕甓家饺吹貐^(qū)調(diào)研，少則一兩次，多則近十次。隨著三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，三江源生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程一期、二期相繼實(shí)施，三江源國家公園建設(shè)逐步推進(jìn)，三江源地區(qū)的植被顯著恢復(fù)，水源涵養(yǎng)功能也明顯增強(qiáng)?！扒Шh”瑪多地區(qū)生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)，湖泊數(shù)量逐年增加，美麗壯觀的千湖景觀重現(xiàn)在世人面前。野生動(dòng)物種群快速增長，藏羚羊種群規(guī)模已從不足2萬只恢復(fù)到超過6萬只，雪豹也從“藏在深閨無人識(shí)”變成“飛入尋常百姓家”。黑鸛、中白鷺、鬣羚等珍稀動(dòng)物更是陸續(xù)現(xiàn)身三江源。

三江源生態(tài)修復(fù)效果開始顯現(xiàn)，生態(tài)功能增強(qiáng)，是生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的典范。

三江源：“一園三區(qū)”模式

2016年3月，中辦、國辦印發(fā)《三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》（下稱《試點(diǎn)方案》），青海三江源國家公園體制試點(diǎn)正式啟動(dòng)，是我國第一個(gè)由中央政府批復(fù)的體制試點(diǎn)單位。

試點(diǎn)采取“一園三區(qū)”模式，即三江源國家公園試點(diǎn)范圍，包括長江源（玉樹藏族自治州治多、曲麻萊兩縣境內(nèi)），黃河源（果洛自治州瑪多縣境內(nèi)）、瀾滄江源（玉樹藏族自治州雜多縣境內(nèi)）3個(gè)園區(qū)。園區(qū)總面積為12.31萬平方公里，占三江源國土面積的31.16%。

三江源國家公園管理機(jī)構(gòu)由各級(jí)國土、林業(yè)、農(nóng)牧、環(huán)保、水利等部門的自然資源保護(hù)職能劃轉(zhuǎn)相應(yīng)職能和402名編制共同組建。三江源國家公園實(shí)行集中統(tǒng)一垂直管理。按“一園三區(qū)”布局，同步對(duì)3個(gè)園區(qū)所涉4縣進(jìn)行大部門制改革，全面實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一高效的保護(hù)管理和執(zhí)法，分別整合涉及自然資源和生態(tài)保護(hù)相關(guān)部門職責(zé)，設(shè)立長江源、黃河源、瀾滄江源國家公園管理委員會(huì)。建立以三江源國家公園管理局為主體、管理委員會(huì)為支撐、保護(hù)管理站為基點(diǎn)、輻射到村的管理體系。

三江源國家公園原則上為中央事權(quán)，試點(diǎn)期間由青海省代管，資金上由國家和省級(jí)財(cái)政共同保障。青海省方面，一是保障三江源國家公園管理局系統(tǒng)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。2019年約1.36億元；二是省級(jí)財(cái)政設(shè)立國家公園體制試點(diǎn)專項(xiàng)資金；三是每年從地方政府債券資金中統(tǒng)籌安排國家公園建設(shè)1億元資金；四是每年落實(shí)“一戶一崗”生態(tài)管護(hù)公益崗位補(bǔ)助資金3.7億元。國家層面，一是通過現(xiàn)有渠道申請(qǐng)資金支持，包括文化旅游提升工程、藏區(qū)專項(xiàng)、三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程等；二是繼續(xù)申請(qǐng)?zhí)烊涣直Ｗo(hù)工程、森林生態(tài)效益補(bǔ)償（國家級(jí)公益林補(bǔ)償）、濕地生態(tài)補(bǔ)償、退耕還林還草工程、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、禁牧補(bǔ)助等生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。共落實(shí)中央和省級(jí)投入資金33.18億元。此外，三江源國家公園還獲得一定的社會(huì)捐贈(zèng)。

三江源國家公園黃河源區(qū)牛頭紀(jì)念碑

十大顯著建設(shè)成果

《三江源國家公園總體規(guī)劃》（下稱《總體規(guī)劃》）是《試點(diǎn)方案》中重要管理和技術(shù)文件。編制工作從2016年6月啟動(dòng)，至2018年1月12日國家發(fā)展改革委正式印發(fā)，歷時(shí)20個(gè)月。

按照科學(xué)開放編制規(guī)劃的原則，《總體規(guī)劃》編制過程中國家、省層面共組織了7次專家咨詢會(huì)，先后7次赴三江源實(shí)地調(diào)研，廣泛征詢了州縣政府、地方人大代表、牧民等的意見。規(guī)劃基本成熟后，還通過掛網(wǎng)公示的方式，征求了廣大關(guān)心三江源的朋友們的意見。共通過函審、座談會(huì)、咨詢會(huì)、專題會(huì)、網(wǎng)上征求意見、審查會(huì)等多種方式開展了近50次意見征求，征集了數(shù)百條意見建議，反復(fù)討論，修改規(guī)劃文稿，先后更易30余稿形成了最終的《總體規(guī)劃》，最大程度體現(xiàn)了基層的意愿。

三江源國家公園試點(diǎn)也成為了到目前為止，唯一一個(gè)國家批復(fù)《總體規(guī)劃》的單位。

通過四年多的建設(shè)，《試點(diǎn)方案》的任務(wù)已經(jīng)全面完成。一是形成了人與自然和諧的空間布局。二是基本建成“兩個(gè)統(tǒng)一行使”體制機(jī)制。三是基本形成園地協(xié)同保護(hù)三江源局面。建立了省委省政府領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)系會(huì)議制度，園地交叉任職、雙重領(lǐng)導(dǎo)，既發(fā)揮了國家公園管理機(jī)構(gòu)的主體作用，又壓實(shí)了地方黨委政府的生態(tài)保護(hù)職責(zé)。四是初步建立有效覆蓋的管理制度體系。施行《三江源國家公園條例（試行）》，制定印發(fā)12個(gè)管理辦法，成立了“三江源國家公園標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)”，制定發(fā)布了一批地方標(biāo)準(zhǔn)。五是基本建成山水林田湖草保護(hù)新體系。六是基本實(shí)現(xiàn)園區(qū)內(nèi)自然資源綜合執(zhí)法。建設(shè)高效有力的自然資源綜合執(zhí)法隊(duì)伍，基本解決了執(zhí)法監(jiān)管“碎片化”和管理多頭化的問題。七是初步形成社會(huì)廣泛參與共建新格局。初步建立了志愿者服務(wù)機(jī)制，對(duì)外開放交流取得實(shí)效。初步建立了高等院校和科研院所合作參與機(jī)制，在青海大學(xué)開設(shè)三江源國家公園專業(yè)人才培養(yǎng)班。八是有效探索牧民共建共管共享新模式。設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，鼓勵(lì)引導(dǎo)并扶持牧民從事國家公園保護(hù)建設(shè)相關(guān)工作，開展產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。九是全面提升了國家公園基礎(chǔ)配套支撐水平。成立“天空地一體化信息技術(shù)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室三江源國家公園分室”和中國科學(xué)院三江源國家公園研究院，建立生態(tài)大數(shù)據(jù)中心，建設(shè)門禁系統(tǒng)、保護(hù)監(jiān)測(cè)設(shè)施、巡護(hù)道路等基礎(chǔ)設(shè)施，為保護(hù)管理提供支撐。十是初步探索了多元化資金投入機(jī)制。積極爭(zhēng)取各渠道的資金支持，對(duì)各渠道資金進(jìn)行整合，形成了項(xiàng)目支撐和資金保障合力，積極爭(zhēng)取各類生態(tài)補(bǔ)償資金和社會(huì)捐贈(zèng)。

重大破局創(chuàng)新舉措

三江源堅(jiān)持生態(tài)文明思想保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。從實(shí)際出發(fā)，按照統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理思路，統(tǒng)一功能區(qū)劃、嚴(yán)格空間管控、統(tǒng)籌綜合治理、探索高效保護(hù)等，積極探索綠水青山就是金山銀山的途徑。遵循生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)理念，按照一級(jí)分區(qū)明確管控目標(biāo)、二級(jí)分區(qū)落實(shí)管控措施的思路，打破三江源國家公園內(nèi)原有6類15個(gè)保護(hù)地人為分割、各自為政、條塊管理、互不融通的體制弊端，進(jìn)行功能重組、優(yōu)化整合，增強(qiáng)整體性、聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性、融合性，實(shí)現(xiàn)按照生態(tài)系統(tǒng)空間統(tǒng)一管理和修復(fù)創(chuàng)造條件。

以管理體制創(chuàng)新破解各類保護(hù)地“九龍治水”制約。按照不新增行政事業(yè)編制、“編隨職轉(zhuǎn)，人隨事走”連人帶編劃轉(zhuǎn)三江源國家公園管理機(jī)構(gòu)。就職人員大多都本是原單位承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)骨干，熟悉業(yè)務(wù)和政策法規(guī)，能夠迅速投入國家公園管理和進(jìn)入技術(shù)工作角色。園區(qū)所在縣政府組成部門由原來的 20 個(gè)左右統(tǒng)一精簡(jiǎn)為 15 個(gè)。形成了以管理局為龍頭、管委會(huì)為支撐、保護(hù)站為基點(diǎn)、輻射到村的新管理體制。有效破解了長期多頭管理的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了園地協(xié)同的國家公園及自然資源的統(tǒng)一用途管制，統(tǒng)一規(guī)范管理。

推動(dòng)牧民從生態(tài)索取者變?yōu)槭刈o(hù)者。目前，三江源地區(qū)推進(jìn)山水林草湖組織化管護(hù)、網(wǎng)格化巡查，組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)站、村級(jí)管護(hù)隊(duì)和管護(hù)小分隊(duì)，構(gòu)建了遠(yuǎn)距離“點(diǎn)成線、網(wǎng)成面”的管護(hù)體系。近年來，青海省財(cái)政每年投入3.7億元資金，2018 年全面實(shí)現(xiàn)園區(qū)牧戶生態(tài)管護(hù)公益崗位“一戶一崗”，共聘用 17211 名生態(tài)管護(hù)員持證上崗，戶均年收入增加 21600 元，這些措施極大地促進(jìn)了牧民群眾充分參與、增收致富、轉(zhuǎn)崗就業(yè)、改善生產(chǎn)生活條件及保護(hù)生態(tài)的積極性，探索出了一條以生態(tài)保護(hù)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的綠色發(fā)展之路。

開展生態(tài)體驗(yàn)特許經(jīng)營試點(diǎn)。在《總體規(guī)劃》的框架下，編制了《三江源國家公園產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特許經(jīng)營專項(xiàng)規(guī)劃》，制定發(fā)布了管理辦法。在此基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)試點(diǎn)。2019年，率先在瀾滄江源園區(qū)昂賽大峽谷開展生態(tài)體驗(yàn)項(xiàng)目特許經(jīng)營試點(diǎn)，完成《昂賽自然體驗(yàn)項(xiàng)目方案》《昂賽生態(tài)體驗(yàn)和環(huán)境教育項(xiàng)目方案》的審查批復(fù)，全年接待國內(nèi)外生態(tài)體驗(yàn)團(tuán)隊(duì)98個(gè)，體驗(yàn)訪客302人次，經(jīng)營收入101萬元。昂賽大峽谷自然體驗(yàn)特許經(jīng)營試點(diǎn)工作是三江源國家公園首個(gè)生態(tài)體驗(yàn)特許經(jīng)營試點(diǎn)，對(duì)提高農(nóng)牧民收入，在脫貧攻堅(jiān)、社區(qū)發(fā)展和落實(shí)更加嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)方面具有重要意義。

積極探索“兩個(gè)統(tǒng)一行使”有效路徑。制定發(fā)布了《三江源國家公園條例（試行）》，解決“于法有據(jù)”問題；確立三江源國家公園管理局垂直管理新體制，解決“誰來管”問題；以完善機(jī)制為抓手，解決“怎么管”問題；以調(diào)查研究依據(jù)，解決“管什么”問題；以精準(zhǔn)確權(quán)為基礎(chǔ)，解決資源“邊界權(quán)屬”問題；以科學(xué)監(jiān)測(cè)為標(biāo)準(zhǔn)，掌握自然資源“保值增值”情況。

充分發(fā)揮傳統(tǒng)和新媒體作用，形成全社會(huì)關(guān)心支持的輿論氛圍。2019年，三江源國家公園有關(guān)報(bào)道達(dá)6.4萬次。按照宣傳與體制試點(diǎn)同行的思路，廣泛在傳統(tǒng)媒體和新媒體對(duì)試點(diǎn)及其相關(guān)工作進(jìn)行宣傳、報(bào)道，形成全社會(huì)了解、關(guān)心、支持三江源國家公園體制試點(diǎn)工作的輿論氛圍，凝聚社會(huì)共識(shí)，為確保體制試點(diǎn)工作順利推進(jìn)提供了強(qiáng)大的思想保證、精神力量和輿論支持。

建好用好生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。建立覆蓋重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域“天空地一體化”監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，持續(xù)推進(jìn)國家公園基礎(chǔ)數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)，開展科學(xué)研究技術(shù)攻關(guān)，開展三江源自然資源和野生動(dòng)物資源本底調(diào)查。按照統(tǒng)一監(jiān)測(cè)規(guī)劃、統(tǒng)一基礎(chǔ)站點(diǎn)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一評(píng)價(jià)方法和統(tǒng)一信息發(fā)布“五統(tǒng)一”要求，建立全面設(shè)點(diǎn)、全省聯(lián)網(wǎng)、信息共享、精準(zhǔn)服務(wù)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。為國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)和管理提供了有力的技術(shù)支撐。

靜謐的冬格措納湖

國家公園的待解之題

目前，在法律層面，各類型保護(hù)地都受不同層次的法律法規(guī)和行政管理規(guī)定的約束，如何形成與以建設(shè)國家公園為主體的自然保護(hù)地體系相適應(yīng)的法律法規(guī)和管理制度，是當(dāng)前我國國家公園建設(shè)必須要解決的法律法規(guī)問題。

其次，國家公園體制試點(diǎn)有中央直管、地方代管和地方管理三種管理模式，如何體現(xiàn) “國家公園以國家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國家所有” “國家公園由國家確立并主導(dǎo)管理”。尤其是機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排和資金保障以及與地方政府的關(guān)系等方面，是體制機(jī)制方面需要解決的重大問題。

另外，土地承包制度與國家公園生態(tài)保護(hù)與管理之間在利益目標(biāo)方面存在不盡協(xié)調(diào)的地方。盡快落實(shí)從實(shí)施層面出臺(tái)“國家公園以國家利益為主導(dǎo)”、“嚴(yán)格保護(hù)管理制度”，以及落實(shí)“集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理?！币?guī)定的辦法。我國土地大部分是國家公園土地基本上都涉及農(nóng)牧民的承包地。因此，完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度，協(xié)調(diào)與國家公園管理和土地承包權(quán)益關(guān)系，是國家公園建設(shè)需要解決的理論和實(shí)踐課題。

最后要進(jìn)一步完善生態(tài)管護(hù)公益崗位。國家公園體制試點(diǎn)期間的普遍做法是設(shè)立公益崗位作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民轉(zhuǎn)崗，這也是減輕生態(tài)壓力，提高生態(tài)管護(hù)能力的有效措施。但隨下一階段國家公園正式設(shè)立，根據(jù)國際管理經(jīng)驗(yàn)，國家公園管理生態(tài)公益崗位的要求愈來愈規(guī)范化和專業(yè)化。利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民建立一支生態(tài)公益崗位上專業(yè)化和規(guī)范化隊(duì)伍，需要因地制宜、因人制宜的系統(tǒng)、長期的教育、培訓(xùn)機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。

三江源發(fā)展藍(lán)圖

2016年3月和8月習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大四次會(huì)議青海代表團(tuán)審議時(shí)和視察青海時(shí)都強(qiáng)調(diào)，“努力為改變‘九龍治水’，實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)統(tǒng)一行使’闖出一條路子”“積累可復(fù)制可推廣的保護(hù)管理經(jīng)驗(yàn)，努力促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”“要用積極的行動(dòng)和作為，探索生態(tài)文明建設(shè)的好經(jīng)驗(yàn)，譜寫美麗中國青海新篇章”。

三江源國家公園的發(fā)展目標(biāo)正是在于建成青藏高原生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范區(qū)；共建共享、人與自然和諧共生的先行區(qū)；青藏高原大自然保護(hù)展示和生態(tài)文化傳承區(qū)；打造成中國生態(tài)文明建設(shè)的一張名片，國家重要生態(tài)安全屏障的保護(hù)典范，給子孫后代留下一方“凈土”。（紙質(zhì)版見《中國投資》9月號(hào)）