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摘要

“無廢城市”與“兩型基地”均為國家批復(fù)的固廢綜合管理領(lǐng)域的相關(guān)試點，通過“兩型基地”的建設(shè)，將在“無廢城市”的建設(shè)中形成聚焦模式，推動城市總體規(guī)劃、固廢產(chǎn)業(yè)項目選址落地、固廢回收體系融合搭建、固廢綜合利用與安全處置等，形成自上而下的總體布局和建設(shè)模式，有助于破解城市“垃圾圍城”，推動固廢綜合利用，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而助力成功建設(shè)“無廢城市”，提升城市綜合管理水平與生活品質(zhì)，形成綠色發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：無廢城市；兩型基地；固廢綜合利用；綠色發(fā)展

引言

我國固體廢物歷史堆存量約600~700億噸，每年新增的固體廢棄物近100億噸。新增固廢量居高不下，歷史存量消化困難，將導(dǎo)致大量工業(yè)固廢的露天堆積，對土地、地下水等各方面造成嚴(yán)重環(huán)境危害，并不斷蠶食侵占城市的發(fā)展空間，固體廢物的消納利用成為了當(dāng)前城市發(fā)展的“當(dāng)務(wù)之急”。

生態(tài)環(huán)境部公布的《2019年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》顯示，2018年我國200個大中城市一般工業(yè)固廢產(chǎn)生總量達(dá)15.5億噸，但只有8.6億噸實現(xiàn)利用，利用率僅為55.48%。2018年我國生活垃圾清運量為2.28億噸，同比增長5.56%。隨著城市化進(jìn)程的加快，我國生活垃圾清運量將持續(xù)擴(kuò)大，預(yù)計2023年將超過3億噸，生活垃圾的分類回收與處理壓力將持續(xù)增大。

固體廢棄物處理散亂、固體廢物去向不明、綜合利用與集中處置能力不夠、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、技術(shù)支撐不足等問題不同程度的存在，使固體廢物污染防治成為綠色發(fā)展中的短板。在綠色發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先、循環(huán)帶動成為發(fā)展共識的現(xiàn)今，如何推動城市綠色發(fā)展，成熟應(yīng)對廢棄物產(chǎn)生與處理問題，將是破解“垃圾圍城”，形成綠色發(fā)展的關(guān)鍵。

固體廢棄物資源化利用是破解固廢污染防治難題的有效途徑。固廢資源化利用將有效緩解資源瓶頸現(xiàn)狀，成為資源來源的重要補(bǔ)充。我國大宗礦產(chǎn)、石油、天然氣等資源對外依存度較高，鐵礦石、銅、鉀等對外依存度超過50%，原油對外依存度高達(dá)72.3%。經(jīng)測算，每回收利用1噸再生資源可以節(jié)約自然資源4.12噸，標(biāo)準(zhǔn)煤1.4噸，減少6~10噸固廢處置。2018年我國回收利用再生有色金屬1110萬噸，占有色金屬產(chǎn)量的19.4%。預(yù)計到2030年，我國通過固廢資源化可新增再生銅607萬噸、鋼鐵4.7億噸，替代約25%的原生資源量。此外，固廢資源化利用對于二氧化碳和污染物減排具有非常顯著的效果。與原生產(chǎn)品相比較，再制造產(chǎn)品可節(jié)約成本50%、能耗60%、原材料70%，減少污染排放約80%。

近年來，我國出臺了一系列政策推動“無廢城市”“兩型基地”的建設(shè)，其核心是推動城市固廢資源化利用，實現(xiàn)綠色發(fā)展。本文首先梳理“無廢城市”建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問題，然后分析“兩型基地”對于實現(xiàn)“無廢城市”的重要作用和建設(shè)現(xiàn)狀，最后提出進(jìn)一步發(fā)展“兩型基地”助力“無廢城市”建設(shè)的政策建議。

一、“無廢城市”建設(shè)現(xiàn)狀與問題

“無廢城市”是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，立足于創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，致力于打造綠色生產(chǎn)生活方式，實現(xiàn)安全處置固體廢棄物，降低其對生態(tài)環(huán)境的影響，并進(jìn)行源頭減量和資源化利用的一種城市發(fā)展方式。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》(國辦發(fā)〔2018〕128號),提出“無廢城市”建設(shè)理念，“探索建立‘無廢城市’建設(shè)綜合管理制度和技術(shù)體系，大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量增長趨零，主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用，生活垃圾減量化，資源化水平全面提升，危險廢棄物全面安全管控……，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)?！币谌珖秶鷥?nèi)選擇有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘虚_展試點工作。

一年多來,“無廢城市”的理念逐步得到了各方的認(rèn)同，生態(tài)環(huán)境部開展試點的11+5個城市和地區(qū)按計劃推進(jìn)，其中12個城市和地區(qū)已經(jīng)或者正在開展國家發(fā)展改革委組織的園區(qū)循環(huán)化改造、“城市礦產(chǎn)”基地、資源循環(huán)利用基地、大宗固廢綜合利用基地等的建設(shè)。通過分析試點城市固廢利用種類和數(shù)量發(fā)現(xiàn)，“無廢城市”試點亟待布局和建設(shè)“兩型”基地，以完善整體試點打造，見表1。

“11+5”無廢城市試點建設(shè)中，由于城市水平各異、能力各異，建設(shè)情況差異較大，在總體建設(shè)布局、生活垃圾回收體系、生活垃圾處理、行業(yè)固廢綜合利用、信息共享等方面存在一些問題。

在總體建設(shè)布局方面，雄安新區(qū)規(guī)劃處理能力、技術(shù)路線明顯較優(yōu)；北京、天津兩開發(fā)區(qū)由于區(qū)域內(nèi)人口及面積所限，大多采用區(qū)域協(xié)同、小型分散處理的方式，但無害化水平均相對較高；地方縣、縣級市垃圾集中處置水平有待提升。部分地方如盤錦市已經(jīng)規(guī)劃建設(shè)盤錦市再生資源產(chǎn)業(yè)園和遼東灣新區(qū)再生資源產(chǎn)業(yè)園兩個再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)，光澤縣計劃不斷完善城市垃圾填埋、餐廚垃圾處理、建筑垃圾處理場、一般工業(yè)固廢處理、報廢機(jī)動車拆解、污泥生產(chǎn)生物質(zhì)顆粒燃料、建筑垃圾、礦山廢石生產(chǎn)機(jī)制砂等項目建設(shè)，但項目是否呈現(xiàn)集中化、園區(qū)化仍待商榷。

在生活垃圾回收體系方面，深圳、天津新區(qū)分類較為精細(xì)，而普通城市、縣級地區(qū)垃圾分類工作與分類標(biāo)準(zhǔn)、原則相對較為滯后。

在生活垃圾處理方面，深圳、西寧、紹興、許昌等地垃圾填埋場已經(jīng)告急，目前已規(guī)劃或在建垃圾焚燒項目、餐廚廢棄物綜合處理項目。但是，由于公眾對二噁英等氣體排放的隱憂，鄰避效應(yīng)明顯，以生活垃圾焚燒為主的垃圾焚燒項目仍然面臨選址難等問題。

在行業(yè)固廢綜合利用方面，包頭、銅陵等長期依托資源開采、冶煉為主的工業(yè)城市，大宗固廢的存量與新增量巨大，而處理能力缺口巨大，相關(guān)再生資源產(chǎn)品市場份額較小，仍是中長期面臨的主要問題。

在信息共享方面，入選城市的固廢管理水平和信息公開程度差異明顯，大部分地區(qū)對于固廢存量、新增量等信息的公布和統(tǒng)計存在相當(dāng)大的缺失。例如，包頭市暫未公布2017年全市危險廢棄物產(chǎn)生量及具體處理情況等信息。

表1 “無廢城市”11+5試點固廢處理現(xiàn)狀分析

注：表格數(shù)據(jù)來源于文獻(xiàn)（參考文獻(xiàn)[1-2]）及試點城市地區(qū)的公開數(shù)據(jù)（如生態(tài)環(huán)境廳/局官網(wǎng)），部分地區(qū)尚未公布相關(guān)數(shù)據(jù)，不代表該地區(qū)無該項處理能力。由于部分城市信息公開有限，此表可能與實際存在一定偏差，請酌情參考。

二、“兩型基地”建設(shè)意義與現(xiàn)狀

“兩型基地”是指資源循環(huán)利用基地和大宗固體廢棄物綜合利用基地，是根據(jù)《國家發(fā)展改革委辦公廳 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于推進(jìn)資源循環(huán)利用基地建設(shè)的通知》（發(fā)改辦環(huán)資〔2018〕502號）、《國家發(fā)展改革委辦公廳 工業(yè)和信息化部辦公廳 關(guān)于推進(jìn)大宗固體廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的通知》（發(fā)改辦環(huán)資〔2019〕44號）等文件開展的試點基地建設(shè)行動，其中資源循環(huán)利用基地主要針對廢鋼鐵、廢有色金屬、廢舊輪胎、建筑垃圾、餐廚廢棄物、園林廢棄物、廢舊紡織品、廢塑料、廢潤滑油、廢紙、快遞包裝物、廢玻璃、生活垃圾、城市污泥等城市廢棄物進(jìn)行分類利用和集中處置，是建設(shè)城市新型功能區(qū)，破解垃圾處置“鄰避效應(yīng)”的主要途徑之一。大宗固體廢棄物綜合利用基地（工信部批復(fù)試點為工業(yè)資源綜合利用基地），主要針對尾礦（共伴生礦）、煤矸石、粉煤灰、冶金渣（赤泥）、化工渣（工業(yè)副產(chǎn)石膏）、工業(yè)廢棄料（建筑垃圾）、農(nóng)林廢棄物及其他（含快遞包裝、廢舊電池、廢舊設(shè)備拆解廢棄物等）等工業(yè)廢棄物，目的是提高固廢資源化利用水平，持續(xù)實現(xiàn)固廢源頭減量和資源綜合利用。 

“兩型基地”的核心目標(biāo)是固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處理，這也是“無廢城市”建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，“兩型基地”建設(shè)是實現(xiàn)“無廢城市”目標(biāo)的重要抓手。目前，國家發(fā)展改革委累計批復(fù)了100個“兩型基地”試點，圍繞城市生活垃圾、再生資源與行業(yè)大宗固體廢棄物開展集中綜合利用試點基地建設(shè)，基地清單及處理廢棄物類型見表2。

表2 “兩型基地”試點建設(shè)現(xiàn)狀

注：2018年獲批為資源循環(huán)利用基地，2019獲批為大宗固體廢棄物綜合利用基地。

“兩型基地”批復(fù)以來，大部分試點基地項目仍在建設(shè)當(dāng)中。從部分已經(jīng)運營的試點基地來看，固廢處置與綜合利用企業(yè)面臨著“吃不飽”、運行與管理困難等問題，主要有以下幾點：

一是國家對二噁英和煙氣排放標(biāo)準(zhǔn)不斷加嚴(yán)。中小城市大部分企業(yè)無力承擔(dān)高昂的運行維護(hù)成本，有能力承擔(dān)的大城市則受制于鄰避效應(yīng)，基地建設(shè)也舉步維艱。

二是回收體系有待進(jìn)一步加強(qiáng)。處理項目能夠正常運營的關(guān)鍵在于保持回收量的穩(wěn)定，而生活垃圾、工業(yè)固廢、再生資源等固廢資源多樣，很多高值化固廢回收已有成熟產(chǎn)業(yè)鏈條，主要由各種企業(yè)、小作坊回收加工利用，而低值化廢棄物回收主要由城市環(huán)衛(wèi)體系統(tǒng)一回收、填埋或焚燒。由于缺乏市場行為，同時部分工業(yè)固廢利用能力低，處理企業(yè)往往面臨“吃不飽”的問題，在城市已有補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，仍運營困難。

三是工業(yè)固廢資源化技術(shù)體系與市場條件仍不完善。受限于運距短、產(chǎn)品工藝技術(shù)較低等問題，固廢資源化產(chǎn)品成本高昂，品質(zhì)低端，市場仍未打開，大部分固廢利用企業(yè)運營困難。受限于工業(yè)固廢存量、增量巨大，物理特性復(fù)雜，大部分中小企業(yè)管理不規(guī)范，投入研發(fā)技術(shù)投資較低，尚未形成環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)多方有效的資源化技術(shù)體系。

四是政府支持力度有待加強(qiáng)。各地政府對固廢資源化產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系不一，難以跨區(qū)域流通，從而導(dǎo)致資源化產(chǎn)品的市場空間狹小，且受價格波動影響較大，在市場競爭中往往處于劣勢地位，導(dǎo)致基地項目在投融資、建設(shè)等方面進(jìn)展緩慢，同時政府對于固廢利用企業(yè)的扶持往往是簡單的財政補(bǔ)貼，未能在回收體系、技術(shù)研發(fā)、融資支持等方面給予幫助。

三、“兩型基地”助力“無廢城市”建設(shè)的政策建議

“無廢城市”是一種新的城市發(fā)展理念和模式，需要政府、企業(yè)、公眾、社會等多方協(xié)同合作才能行成良好的運行機(jī)制。隨著“無廢城市”試點建設(shè)的順利推進(jìn)，預(yù)期下一步將在全國范圍內(nèi)選擇更多地區(qū)展開“無廢城市”建設(shè)，這將有助于全面實現(xiàn)固體廢棄物綜合利用，生活垃圾分類回收，危險廢棄物安全處置，對于改善城市環(huán)境面貌和保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

“無廢城市”——海南三亞市

在“無廢城市”試點建設(shè)過程中，大部分試點地區(qū)已經(jīng)意識到“兩型基地”建設(shè)的重要性，有些試點地區(qū)已在原有的循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點基礎(chǔ)上圍繞“兩型基地”開展布局與建設(shè)。但更多的試點地區(qū)仍缺乏“兩型基地”的總體規(guī)劃布局，這將對后續(xù)統(tǒng)一規(guī)劃、項目選址、落地建設(shè)、整體運營造成困難?！皟尚突亍睂⒔y(tǒng)籌生活固廢與工業(yè)固廢的總體管理，完善固廢回收體系，形成處理規(guī)模，提升固廢綜合利用技術(shù)、完善綜合管理水平，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，這對于“無廢城市”的建設(shè)將有百利而無一害。為此，試點地區(qū)應(yīng)以“兩型基地”為重要抓手，助力“無廢城市”建設(shè)。

一是將“兩型基地”納入城市總體布局。在城市總體發(fā)展規(guī)劃中，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃用地布局，在城市建設(shè)中圍繞已有固廢處理設(shè)施、固廢堆放地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃“兩型基地”，同時為便于選址和節(jié)省成本，城市之間可以共同建設(shè)“兩型基地”，合作處理廢棄物。

二是依托“兩型基地”完善城市回收體系。推動城市再生資源、生活垃圾回收體系向資源循環(huán)利用基地傾斜，推動城市工業(yè)、農(nóng)業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生與收運體系向大宗固廢綜合利用基地傾斜。通過回收網(wǎng)絡(luò)的完善與構(gòu)建，從源頭分類、線上線下回收等各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)固廢分類明確和去向明確，通過分類回收、全面確保固廢進(jìn)基地，保障基地項目的正常運轉(zhuǎn)。

三是圍繞“兩型基地”提升城市固廢資源化技術(shù)水平。引導(dǎo)重點固廢產(chǎn)生企業(yè)、利用企業(yè)、科研院所、行業(yè)協(xié)會、咨詢機(jī)構(gòu)加大研發(fā)投入，整體提升傳統(tǒng)低附加值固廢利用技術(shù)工藝，打造經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)保效益雙贏的固廢利用技術(shù)體系。在全面處理利用基礎(chǔ)上圍繞處理難度大、利用水平低的固廢類型進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，確保固廢可以得到高效利用和安全處置。

四是通過“兩型基地”推動城市環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等工業(yè)固廢產(chǎn)生區(qū)開展固廢綜合利用，推進(jìn)固廢無害化處理與綜合利用企業(yè)集聚，整體提升固廢綜合處理利用技術(shù)與規(guī)模，不斷吸納周邊相關(guān)企業(yè)“退城入園”，上下游環(huán)保裝備制造企業(yè)入基地，推動基地資源利用行業(yè)做大做強(qiáng)，形成節(jié)能環(huán)保、綜合利用產(chǎn)業(yè)集聚與發(fā)展壯大。

五是做好“兩型基地”監(jiān)管，推進(jìn)智慧“無廢城市”。建立完善基地廢棄物平臺，完善信息統(tǒng)計與交換系統(tǒng)，實現(xiàn)基地的全物質(zhì)流統(tǒng)計，通過大數(shù)據(jù)平臺對固廢的來源、去向、產(chǎn)品化進(jìn)行全方位分析，幫扶企業(yè)進(jìn)一步明確發(fā)展方向。實現(xiàn)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)控和監(jiān)管，完善統(tǒng)一的污水處理、渣場填埋、大氣監(jiān)管，避免“二次污染”發(fā)生。

六是完善“兩型基地”制度保障，形成“無廢城市”長久運行體系。以城市為單位，對轄區(qū)各類固廢進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，從頂層設(shè)計層面完善收儲運管理條例，將城市固廢處理與利用指標(biāo)納入生態(tài)文明建設(shè)考核指標(biāo)體系中，強(qiáng)化各級政府與執(zhí)行部門對收運體系、處理基地項目的監(jiān)管與獎懲。完善投融資模式，推進(jìn)政府引導(dǎo)、市場運作，鼓勵更多資本加入到基地項目的投資建設(shè)當(dāng)中，加快建設(shè)“兩型基地”，實現(xiàn)城市永續(xù)無廢。

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