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日本PFI模式的應(yīng)用特點(diǎn)及借鑒價值

中咨公司研究中心  徐成彬

我國PPP的發(fā)展始于改革開放初期吸引外商投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如1984年深圳沙角B電廠和1995年廣西來賓B電廠，此后很多領(lǐng)域開始推行特許經(jīng)營。特別是2014年以來，PPP模式迅猛發(fā)展，已成為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)重要的供給方式，但也出現(xiàn)諸多困惑與挑戰(zhàn)。比較而言，日本的PPP起步于20世紀(jì)90年代末，晚于中國，但發(fā)展穩(wěn)健，項(xiàng)目成功率很高?；谧髡?019年6月在日本參加了為期兩周的專題交流和項(xiàng)目現(xiàn)場考察，本文系統(tǒng)地研究了日本PFI模式在行業(yè)分布、地域分布、操作方式、付費(fèi)模式、政府管理等方面的應(yīng)用特點(diǎn)，通過對比中日兩國PPP模式的發(fā)展差異，為中國PPP模式健康發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、日本PPP/PFI的引入及其內(nèi)涵

PPP是英文Public-Private Partnership 的縮寫，中文直譯為“公私合作”“公私合伙制”“公私伙伴關(guān)系”等。近年來，中國官方一般將PPP統(tǒng)稱為“政府和社會資本合作”，其中的第二個“P”是指符合條件的各類社會資本主體，包括國有、民營、外商、混合等不同所有制企業(yè)。日本將PPP項(xiàng)目一般翻譯為“官民協(xié)作事業(yè)”，PPP模式在日本的引入和發(fā)展已有二十多年歷史。

早在中曾根康弘內(nèi)閣時期(1982年11月～1987年11月)，日本政府就開始推進(jìn)“民活”體制改革，先后推動日本國有鐵路（JR）、電信電話公社（NTT）和專賣公社（JT）等公營機(jī)構(gòu)的民營化。20世紀(jì)80年代末，日本“泡沫經(jīng)濟(jì)”破滅，為了解決財(cái)政困境、提高公共服務(wù)質(zhì)量，日本政府自上世紀(jì)90年代開始加大公共投資，借鑒英國私人融資計(jì)劃（PFI，Private Finance Initiative）的經(jīng)驗(yàn)，將公共服務(wù)領(lǐng)域向民間資本開放，引入競爭機(jī)制選擇私營企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)，以提高公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，并創(chuàng)造更多私營投資的商業(yè)機(jī)會。

1999年，日本國會頒布了《有效應(yīng)用民間資金等促進(jìn)公共設(shè)施等整備的法律》（日文稱作“民間資金等の活用による公共施設(shè)等の整備の促進(jìn)に関する法律”，簡稱《PFI推進(jìn)法》），其核心要點(diǎn)是鼓勵民間資本推動公用設(shè)施建設(shè)以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。此后，《PFI推進(jìn)法》經(jīng)過了多次修訂，并據(jù)此出臺多項(xiàng)PPP相關(guān)政策，2000年日本政府制定了PFI項(xiàng)目實(shí)施基本方針，并相繼發(fā)布了公共服務(wù)改革的政策框架與推進(jìn)PPP實(shí)施“指南”，形成了日本PFI法律制度框架，也標(biāo)志PFI正式引入日本并由官方推進(jìn)。由于日本PPP的法律制度和實(shí)踐應(yīng)用主要基于PFI模式而形成了較為成熟的框架體系，因此日本PPP模式通常以PFI代指，本文也將日本PPP統(tǒng)稱為PFI。

日本內(nèi)閣府專門設(shè)置民間資金促進(jìn)公共設(shè)施推進(jìn)室（日文稱作“民間資金等活用事業(yè)推進(jìn)室”，簡稱PFI推進(jìn)室）和民間資金促進(jìn)公共設(shè)施推進(jìn)委員會（日文稱作“民間資金等活用事業(yè)推進(jìn)委員會”，簡稱PFI推進(jìn)委員會）。PFI推進(jìn)委員會秘書處設(shè)在PFI推進(jìn)室，PFI推進(jìn)委員會由9名委員和若干名專家委員組成（民間資金等活用事業(yè)推進(jìn)委員會，2018），均由內(nèi)閣總理大臣任命，負(fù)責(zé)調(diào)查日本PFI的實(shí)施情況并向內(nèi)閣報(bào)告(裴俊巍 等，2015)；PFI推進(jìn)室主要負(fù)責(zé)以《PFI推進(jìn)法》為基礎(chǔ)的基本方針制定，以及PFI推進(jìn)委員會的一般日常管理。

2018年英國政府宣布暫停PFI模式，日本仍然堅(jiān)持推廣應(yīng)用PFI模式。日本內(nèi)閣府PFI推進(jìn)委員會前委員長代理宮本和明教授（2018）認(rèn)為，對此既不要過度反應(yīng)，也不要看成“對岸的火災(zāi)”而置之不理，正確的應(yīng)該是作為“他山之石”，結(jié)合本國實(shí)際狀況而冷靜地應(yīng)對。

二、日本PFI項(xiàng)目規(guī)模與流程

（一）日本PFI項(xiàng)目規(guī)模

自1999年（平成11年），日本PFI項(xiàng)目數(shù)量總體上處于穩(wěn)步增加的狀態(tài)。進(jìn)入21世紀(jì)，日本各省廳和地方自治體開始調(diào)整地方PFI方針，為PFI實(shí)施創(chuàng)造了更為有利的環(huán)境，PFI進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展的階段（劉敏，2018）。

日本PFI項(xiàng)目近年以年均40~50個的速度穩(wěn)步增長。截至2018年(平成30年)3月，PFI項(xiàng)目累計(jì)667個、合同金額達(dá)58295億日元 (PFI推進(jìn)室，2018)；隨后的一年增加了73個PFI項(xiàng)目，即截至2019年3月，PFI項(xiàng)目累計(jì)740個、合同金額達(dá)62361億日元（PFI推進(jìn)室，2019）。根據(jù)日本PPP/PFI協(xié)會的統(tǒng)計(jì)，截至2019年5月，PFI項(xiàng)目總數(shù)達(dá)806個?；跀?shù)據(jù)的權(quán)威性、可得性和可比較性，本文主要采用日本PFI推進(jìn)室的數(shù)據(jù)，如圖1所示。

圖1   日本1999-2018年累計(jì)PPP項(xiàng)目數(shù)量和合同額

（二）日本PPP項(xiàng)目決策與實(shí)施流程

根據(jù)《PFI推進(jìn)法》，在確保透明的同時，中央部委和地方政府決定項(xiàng)目實(shí)施方式，并依法辦理相關(guān)手續(xù)，選定私營機(jī)構(gòu)（PFI項(xiàng)目經(jīng)營者）。

在PFI項(xiàng)目投資決策階段，公共設(shè)施管理部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目計(jì)劃的編制，根據(jù)費(fèi)用效益分析（B/C）評估項(xiàng)目建設(shè)必要性和實(shí)施優(yōu)先次序，并測算公共支出和財(cái)政承受能力；通過不斷調(diào)整和優(yōu)化公共負(fù)擔(dān)，決定項(xiàng)目是否實(shí)施，并通過物有所值評價決定項(xiàng)目是否采用PFI模式。

如果項(xiàng)目適合采用PFI模式，公共設(shè)施管理部門依照《PFI推進(jìn)法》所規(guī)定的程序（如圖2），確定實(shí)施方針、選定具體私營機(jī)構(gòu)等步驟，將項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理等環(huán)節(jié)打包，通過公開招標(biāo)選定私營機(jī)構(gòu)并最終簽約（國土交通省，2018）。 

三、日本PFI模式的發(fā)展特點(diǎn)

日本的PPP實(shí)踐形成了獨(dú)具特色的“日本式PFI”模式。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，日本PFI項(xiàng)目投資占日本基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的比例約為2%。日本PFI項(xiàng)目總體成功率很高，只有1%左右的項(xiàng)目由于物有所值較低或指導(dǎo)方針改變等原因，在簽約后解除合同或部分解約。日本PFI項(xiàng)目特點(diǎn)分析如下。

（一）行業(yè)分布

日本PFI推進(jìn)室將PFI項(xiàng)目分為八類，包括教育與文化（社會教育、文化設(shè)施等）、健康與環(huán)境（醫(yī)療設(shè)施、廢棄物處理、殯儀場等）、城市建設(shè)（道路、公園、下水道、港口等）、政府大樓與宿舍（辦公樓、公務(wù)員宿舍等）、安保（警察、消防、行刑設(shè)施等）、生活與福祉（福利設(shè)施等）、產(chǎn)業(yè)（觀光設(shè)施、農(nóng)業(yè)振興設(shè)施等）、其他綜合設(shè)施等。

在已落地的740個PFI項(xiàng)目中，教育與文化項(xiàng)目最多，達(dá)250個，占PFI項(xiàng)目總存量的33.8%；城市建設(shè)如道路、公園、下水管道、港灣等設(shè)施171個，占比23.1%；健康與環(huán)境類項(xiàng)目113個，占比15.3%；安保類、生活福祉類、產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目分別為26、24和18項(xiàng)，占比分別為3.5%、3.2%和2.4%（PFI推進(jìn)委員會，2019）。

日本社會類基礎(chǔ)設(shè)施PFI項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)多于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，源于其現(xiàn)實(shí)背景：一是基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)設(shè)施已基本完成建設(shè)，整體較為完善，建設(shè)需求相對較?。欢侨毡旧僮永淆g化對社會服務(wù)設(shè)施的需求增加，財(cái)政壓力不斷加大；三是教育設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施、防震設(shè)施在內(nèi)的已有公共設(shè)施老化、設(shè)施維護(hù)和翻新的需求增加，需要通過智慧化、創(chuàng)意化、技術(shù)創(chuàng)新等措施提升服務(wù)水平（原耕造，2012）。

（二）地域分布

盡管日本中央部委積極鼓勵發(fā)展PPP項(xiàng)目，但日本PPP項(xiàng)目在地域分布上存在兩極化現(xiàn)象。在日本1788個地方公共團(tuán)體中，85%沒有實(shí)施PFI項(xiàng)目，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密的東京、大阪等大城市圈及大區(qū)域非常集中。在日本的一級行政區(qū)（都道府縣）中，截至2019年(平成31年)3月存量項(xiàng)目數(shù)量較多的一級行政區(qū)為：大阪府（72個）、東京都（62個）、愛知縣（55個）、神奈川縣（42個）、福岡縣（42個）。具體地域分布如圖3。

圖3  日本PFI項(xiàng)目地域分布情況（截至2019年3月）

PFI項(xiàng)目主要集中大都市圈的主要原因：一方面是由于人口聚集地區(qū)居民公共社會和服務(wù)的需求總量大；另一方面是由于這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，市場化程度高，行政主體的能力和素質(zhì)較高。

（三）主要操作方式

根據(jù)項(xiàng)目所有權(quán)歸屬，日本PFI項(xiàng)目實(shí)施方式有BTO、BOT、BOO、RO等。

1. BTO

BTO是日本PFI項(xiàng)目最主要的方式（占PFI項(xiàng)目總數(shù)71.4%），非常契合日本的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政府治理傳統(tǒng)。在BTO模式下，公共部門擁有對項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，一方面限制了項(xiàng)目公司處置項(xiàng)目資產(chǎn)的權(quán)限，保障資產(chǎn)安全，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，能有效規(guī)避私營機(jī)構(gòu)因天然的逐利性引發(fā)的提高價格、追逐利潤的逆向選擇行為，便于公共部門對項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)管和規(guī)制；由于BTO方式的所有權(quán)歸屬公共部門，私營機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目公司）在合作期可以免繳持有物業(yè)的各種稅收，降低了項(xiàng)目公司的運(yùn)營成本。

例如，靜岡縣“御殿場市·小山町廣域行政聯(lián)合會垃圾焚燒設(shè)備建設(shè)及運(yùn)營項(xiàng)目”以及“御殿場市·小山町廣域行政聯(lián)合會垃圾再資源化設(shè)施（回收利用中心）建設(shè)以及運(yùn)營項(xiàng)目”，御殿場市·小山町廣域行政聯(lián)合會都是通過BTO方式實(shí)施的。前者由聯(lián)合會引進(jìn)私營機(jī)構(gòu)在御殿場市重新建設(shè)本項(xiàng)目，并將所有權(quán)移交聯(lián)合會后，在項(xiàng)目合作期內(nèi)（設(shè)計(jì)和建設(shè)期3年，運(yùn)營和維護(hù)管理期20年）對項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)管理，并對御殿場市以及小山町所產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行適當(dāng)處理或資源化；后者引進(jìn)私營機(jī)構(gòu)在對御殿場市以及小山町所產(chǎn)生的垃圾適當(dāng)處理的基礎(chǔ)上，新設(shè)基于兩市町各自的資源垃圾回收利用措施，在將所有權(quán)移交聯(lián)合會之后，對本設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營。

2. BOT

日本PFI項(xiàng)目選擇BOT方式的比例約為12.3%。在項(xiàng)目特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)屬于私營機(jī)構(gòu)，直至特許經(jīng)營期結(jié)束所有權(quán)才轉(zhuǎn)移給公共部門。

例如，位于神奈川縣的“神奈川縣立湘南海岸公園海陽綜合文化區(qū)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目”的體驗(yàn)學(xué)習(xí)設(shè)施，采用BOT方式，由民間涉及和建設(shè)，所有權(quán)移交給縣政府并進(jìn)行運(yùn)營，通過游客與“海灘”接觸意識到環(huán)境的重要性，再上升到自身的想法與行動等社會教育。

3. BOO

BOO方式是特許經(jīng)營期內(nèi)和特許經(jīng)營期后項(xiàng)目的所有權(quán)均屬于項(xiàng)目公司（胡振，2010）。日本PFI項(xiàng)目選擇BOO方式的比例僅有3.4%。私營機(jī)構(gòu)擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，有權(quán)對設(shè)施進(jìn)行處置（如將設(shè)施抵押給銀行等）。按照PPP合同的約定運(yùn)營，BOO項(xiàng)目并接受政府的監(jiān)管，合作期滿，項(xiàng)目公司按照市場競爭情況進(jìn)行自主經(jīng)營，不再受PPP項(xiàng)目合同的制約。

例如，神奈川縣“新江之島水族館”項(xiàng)目，神奈川縣2001年通過BOO方式，由民間資本（歐力士株式會社）投資和建設(shè)以魚類等小型生物為主體的生態(tài)觀察和環(huán)境學(xué)習(xí)、娛樂、生物保全和培育、海洋生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)查和研究等功能的水族館，在特許運(yùn)營期（30年）擁有并運(yùn)營該水族館。

4. RO

RO即修繕-運(yùn)營，主要用于對現(xiàn)有設(shè)施的修繕，公共部門始終是設(shè)施的擁有者。日本PFI項(xiàng)目選擇RO方式的比例4.3%。

例如，京都市作為 “京都市立小學(xué)和初中抗震PPP項(xiàng)目” 的管理主體，要求項(xiàng)目公司基于京都市四所中小學(xué)的現(xiàn)有設(shè)施條件，進(jìn)行抗震加固和后期維護(hù)。這一方式在日本的運(yùn)用較少，主要用于對老舊建筑的整改和防震加固等項(xiàng)目。

（四）主要付費(fèi)模式

PPP概念分為狹義和廣義。按照英國財(cái)政部的定義（HM Treasury，2008），狹義PPP是指“公共部門與私營部門協(xié)同工作安排”；廣義PPP指各類跨越公共部門和私營部門的合作，包括協(xié)同工作和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)施政策、提供服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的合作。國際上尚沒有一個普遍接受的PPP模式，日本的PPP是廣義的官與民（公與民）協(xié)作。根據(jù)公共部門和使用者承擔(dān)費(fèi)用程度的不同，日本PFI項(xiàng)目的付費(fèi)方式分為服務(wù)購買型、獨(dú)立核算型和混合型。

1.服務(wù)購買型付費(fèi)方式，即選定的私營機(jī)構(gòu)（PFI項(xiàng)目經(jīng)營者）的收入來源于公共部門直接購買支付，私營機(jī)構(gòu)利用這些收益進(jìn)行公共設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等，向使用者提供服務(wù)，而無需向使用者收費(fèi)。服務(wù)購買型是典型的PFI模式，日本大部分PFI項(xiàng)目（超過70%）采用服務(wù)購買型。由于私營機(jī)構(gòu)的收入來自于政府預(yù)算，經(jīng)營壓力相對較小，使其根據(jù)與公共部門的契約提供服務(wù)，在一定程度上保證了服務(wù)質(zhì)量。

2.獨(dú)立核算型付費(fèi)方式，即使用者付費(fèi)，指公共設(shè)施和服務(wù)的使用者向私營機(jī)構(gòu)經(jīng)營者支付資金。如機(jī)場航站樓、停車場的建設(shè)和運(yùn)營等采用向使用者收費(fèi)的形式獲得收益。

3.混合型付費(fèi)方式下，PFI項(xiàng)目的收益既來自公共設(shè)施的管理者，也來自公共設(shè)施和服務(wù)的使用者。項(xiàng)目公司按照一定的價格向使用者收取費(fèi)用，政府依據(jù)合同約定對項(xiàng)目公司進(jìn)行收益補(bǔ)償。如體育場館項(xiàng)目中，政府向項(xiàng)目公司支付建筑設(shè)計(jì)和建設(shè)費(fèi)用，居民向項(xiàng)目公司支付使用體育器材和場地的費(fèi)用。

（五）政府管理層級

日本各級地方政府是推動PPP最重要的公共主體，包括都、道、府、縣這類一級行政主體（廣域性地方自治體），還包括市、區(qū)、町、村（基礎(chǔ)地方公共團(tuán)體）。根據(jù)《PFI推進(jìn)法》的規(guī)定，除政府以外，獨(dú)立行政法人、特殊法人等其他公共法人也能成為公共設(shè)施管理的行政主體，包括研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)、實(shí)施市區(qū)再開發(fā)事業(yè)、土地規(guī)劃事業(yè)等其他市區(qū)開發(fā)事業(yè)的協(xié)會組織等。

在日本740個PFI項(xiàng)目中，各級地方自治體（即地方政府）主導(dǎo)的項(xiàng)目608個，占日本PFI項(xiàng)目存量的82.2%，是推進(jìn)日本PFI模式當(dāng)之無愧的主力；中央政府部門主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目81個，占總量的10.9%。此外，51個PFI項(xiàng)目由大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、管理協(xié)會等其他公共主體完成，占全部項(xiàng)目數(shù)量的6.9%。詳見表1。

表1  不同主體主導(dǎo)的PFI項(xiàng)目所屬行業(yè)分布

從各類項(xiàng)目主體所屬領(lǐng)域分布可以看出，社會公共服務(wù)類PFI項(xiàng)目主要由地方政府運(yùn)作。這與地方政府承擔(dān)了改善居民生活環(huán)境、提高基礎(chǔ)教育、完善社會福祉的角色密切相關(guān)（星卓志，2018）。中央政府的PFI項(xiàng)目主要由財(cái)務(wù)省、國土交通省、法務(wù)省、警察廳等部門作為項(xiàng)目主體。其他公共主體負(fù)責(zé)的PFI項(xiàng)目主要是教育與文化類，大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)是該類PFI項(xiàng)目的重要力量。

四、中日PPP模式的差異

日本PFI發(fā)展主要效仿英國，起步較晚，但發(fā)展較快，且保持平穩(wěn)。中國PPP源于改革開放初期引入的外資項(xiàng)目，時間早于日本。2014年以前我國主要是使用者付費(fèi)類的特許經(jīng)營項(xiàng)目；2014年由于化解地方政府債務(wù)問題引發(fā)了新一輪PPP熱潮，發(fā)展迅猛。比較中日兩國PPP模式，發(fā)現(xiàn)在法律體系、運(yùn)作方式、實(shí)施流程、政府角色等方面，雙方存在一些明顯差異。

（一）法規(guī)體系的差異

PPP的規(guī)范有序推進(jìn)，離不開健全的法律、政策、指南和合同等法規(guī)體系。日本是亞洲率先以法律的形式開展PPP項(xiàng)目的國家，早在1999年就頒布了《PFI推進(jìn)法》，并在2001年、2005年、2011年、2013年和2016年對該法案進(jìn)行了修正。日本《PFI推進(jìn)法》核心內(nèi)容包括總則、基本方針、特定項(xiàng)目的實(shí)施細(xì)則、公共設(shè)施運(yùn)營權(quán)的設(shè)定、對民間資金參與特定項(xiàng)目的優(yōu)惠措施、對于選定項(xiàng)目的特別措施和民間資金利用項(xiàng)目推進(jìn)會議等。

日本2000年出臺“關(guān)于制定利用民間資金等公共設(shè)施整備相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施的基本方針”。以此方針為指導(dǎo)，日本先后頒布了PFI項(xiàng)目“進(jìn)程指南”“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)指南”“物有所值指南”“合同指南”和“監(jiān)督指南”等一系列實(shí)施細(xì)則并不斷更新，為PFI項(xiàng)目的開展提供了完整的管理體系(景婉博，2017)。

中國雖然是世界上規(guī)模最大的PPP市場，已出臺了《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》《預(yù)算法》等法律，但至今尚沒有專門針對PPP模式的法律, PPP的推進(jìn)和規(guī)范工作主要依靠國家部委以及地方政府制定的“意見”“通知”“辦法”“指南”“指引”“導(dǎo)則”等形式的部門規(guī)章文件。如2019年出臺的《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）等。

（二）管理機(jī)構(gòu)的差異

PPP項(xiàng)目的推廣應(yīng)用，往往涉及到公共部門治理機(jī)制的改革，涉及到盤活存量公共資產(chǎn)，創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式，是推動公共部門改革的重要手段。日本針對PFI項(xiàng)目，從宏觀調(diào)控到微觀建立了健全的組織管理結(jié)構(gòu)（王天義、楊斌，2018）。

日本很多政府機(jī)構(gòu)都參與FPI的推動，如法務(wù)省、財(cái)務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省等。日本內(nèi)閣專門成立了PFI推進(jìn)委員會，直屬日本內(nèi)閣府，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)PFI項(xiàng)目的管理和推廣工作。地方政府由于能力不足等原因，對PPP模式普遍不太積極，特別擔(dān)心PFI項(xiàng)目由于大型企業(yè)中標(biāo)而排斥了當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)市場參與機(jī)會。此外，專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)作為咨詢智囊團(tuán)，為PFI項(xiàng)目提供專業(yè)化的指導(dǎo)和服務(wù)。

中國新一輪PPP熱從中央到地方都普遍支持，尤其是地方政府熱情高漲，中央部委牽頭推動的PPP項(xiàng)目極少。我國沒有一個類似日本內(nèi)閣府直屬的PFI推進(jìn)委員會的統(tǒng)一PPP管理機(jī)構(gòu)，而由國家發(fā)展改革委、財(cái)政部分別牽頭推進(jìn)，PPP管理職責(zé)分工不清，缺失有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，我國PPP專業(yè)化服務(wù)市場也不成熟，各類咨詢機(jī)構(gòu)魚目混珠；很多地方政府和實(shí)施機(jī)構(gòu)通過“短名單”“機(jī)構(gòu)庫”等方式，限制社會資本方、金融機(jī)構(gòu)等自主選擇PPP咨詢機(jī)構(gòu)。

（三）回報(bào)機(jī)制的差異

日本早期PFI項(xiàng)目主要是政府服務(wù)購買型（政府付費(fèi)）的社會公益項(xiàng)目（如中小學(xué)校、公立醫(yī)院等），近年開始出現(xiàn)獨(dú)立核算型（使用者付費(fèi)）和混合型（使用者付費(fèi)＋政府補(bǔ)貼）的PPP項(xiàng)目。

日本超過70%的PFI項(xiàng)目選擇了購買服務(wù)型，公共部門向項(xiàng)目公司付費(fèi)，項(xiàng)目公司（PFI項(xiàng)目經(jīng)營者）只需按照合同的規(guī)定進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營以及維護(hù)管理。日本PFI項(xiàng)目選擇獨(dú)立核算型付費(fèi)方式的項(xiàng)目很少（不足10%）。雖然政府服務(wù)購買型項(xiàng)目占據(jù)絕對“主力”，但由于特許經(jīng)營能夠更好地調(diào)動私營機(jī)構(gòu)的積極性，對于緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高效率具有更好效果，特許經(jīng)營正成為日本PFI的一個發(fā)展方向,具有很強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿Α?016年6月2日，日本內(nèi)閣府通過“日本億元總活躍計(jì)劃”，重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)特許權(quán)項(xiàng)目和其他獨(dú)立核算型和混合型項(xiàng)目的規(guī)模為5萬億日元，服務(wù)購買型項(xiàng)目為5萬億日元。

中國從1984年到2013年底，在高速公路、軌道交通、橋梁隧道、污水垃圾處理、能源等使用者付費(fèi)為主的領(lǐng)域共實(shí)施了3000多個使用者付費(fèi)類的特許經(jīng)營項(xiàng)目（吳為，2017）。2014以來基于降低地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要，由財(cái)政部率先發(fā)起了新一輪PPP熱潮，目前三類付費(fèi)PPP項(xiàng)目同時存在，而且政府付費(fèi)和補(bǔ)貼類項(xiàng)目呈現(xiàn)蔓延趨勢。截至2019年12月末，財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺收錄管理庫項(xiàng)目累計(jì)9440個、投資額14.4萬億元。其中，使用者付費(fèi)類（類似獨(dú)立核算型）項(xiàng)目629個、投資額1.4萬億元，可行性缺口補(bǔ)助類（類似混合付費(fèi)類）項(xiàng)目5418個、投資額9.7萬億元，政府付費(fèi)類（類似政府服務(wù)購買型）項(xiàng)目3393個、投資額3.3萬億元（財(cái)政部政府和社會資本合作中心，2020）?？梢姡覈褂谜吒顿M(fèi)類（獨(dú)立核算型）項(xiàng)目比例也較低，但可行性缺口補(bǔ)助類（混合付費(fèi)類）項(xiàng)目比例最大，項(xiàng)目數(shù)量占管理庫總項(xiàng)目數(shù)的比例為57.4%；而政府付費(fèi)類（政府服務(wù)購買型）項(xiàng)目比例為35.9%，遠(yuǎn)低于日本的同類PPP項(xiàng)目比例。

（四）運(yùn)作方式的差異

PPP模式實(shí)施方式多種多樣，新建項(xiàng)目包括BOT、BTO、BOO、DBFOT等，存量項(xiàng)目包括TOT、TOO、ROT等。日本PPP項(xiàng)目大多采用BOT和BTO模式實(shí)施，其中BTO模式占PPP項(xiàng)目總數(shù)71.4%，特別是在政府公務(wù)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、教育與文化等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，更廣泛采用BTO 范式。日本BTO模式與我國各類“加長版BT”存在本質(zhì)差異，其建設(shè)成本和運(yùn)營成本必須在項(xiàng)目全壽命周期逐年依據(jù)績效支付；日本之所以采用BTO，先移交再運(yùn)營，主要是為了節(jié)稅（避免繳納財(cái)產(chǎn)持有稅）的需要。

我國PPP項(xiàng)目方式主要選擇BOT方式。由于全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫沒有PPP運(yùn)作模式的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。僅以中國國際工程咨詢公司（簡稱中咨公司）2017年承擔(dān)的國家發(fā)展改革委第二批43個PPP典型案例評估為例（韓志峰等，2018；徐成彬，2019a)），在國家發(fā)展改革委發(fā)布的43個PPP典型案例中，采用BOT方式26個、BOOT方式3個、DBFOT方式7個、BOO方式4個、TOT方式1個、ROT方式1個、其他方式1個（廣安市“潔凈水”行動綜合治理項(xiàng)目采用BOT+TOT+ROT組合模式）?？梢姡谥袊鳳PP運(yùn)作實(shí)踐中，BOT方式超過一半，而日本最為盛行的BTO方式在中國很少見。

（五）股權(quán)結(jié)構(gòu)的差異

日本PFI主要借鑒英國PFI模式的經(jīng)驗(yàn)，早期曾經(jīng)嘗試政府參股項(xiàng)目公司（SPC），多以失敗告終。雖然法律法規(guī)沒有要求政府不得參股SPC，但日本PFI項(xiàng)目實(shí)踐中，政府一般不作股權(quán)投資（資本金注入），僅為購買公共服務(wù)而依據(jù)績效付費(fèi)或支付補(bǔ)貼，這不僅與中國目前政府財(cái)政資金過多地介入項(xiàng)目投資的政策導(dǎo)向不同，也與英國2012年以后推行的PF2模式存在差異。

中國PPP模式鼓勵政府方以資本金注入方式投資于PPP項(xiàng)目，旨在增強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息的透明性，增強(qiáng)項(xiàng)目融資信用，降低項(xiàng)目后續(xù)政府可行性補(bǔ)貼，引導(dǎo)社會資本的投資行為，以便政府方（實(shí)施機(jī)構(gòu)或出資人代表）更好地維護(hù)公共利益和更有效地參與到SPC的治理體系。

仍以2017年中咨公司評估推薦的國家發(fā)展改革委第二批43個PPP典型案例為例。政府參股的有30個，占69.8%；政府不參股的共13個，占30.2%。在明確項(xiàng)目資本金結(jié)構(gòu)的42個項(xiàng)目中，政府資本金出資合計(jì)156.66億元，社會資本方出資合計(jì)333.51億元，即政府與社會資本方的平均股權(quán)結(jié)構(gòu)比例約為32%:68%。在項(xiàng)目公司控股權(quán)方面，絕大多數(shù)PPP典型案例的社會資本方（或其聯(lián)合體）處于絕對控股地位，2個項(xiàng)目（杭州地鐵1號線和廣安市“潔凈水”行動綜合治理）由政府方控股。

五、日本PPP模式的借鑒

盡管日本的PPP模式與中國的PPP模式存在上述差異，但日本推行PPP模式的很多經(jīng)驗(yàn)值得中國學(xué)習(xí)。

（一）注重PPP項(xiàng)目質(zhì)量而非數(shù)量，不盲目擴(kuò)大PPP模式應(yīng)用范圍

日本PPP項(xiàng)目成功率很高，關(guān)鍵因素之一是十分重視項(xiàng)目前期論證，對于不具備條件的PPP項(xiàng)目在簽訂契約前果斷中斷。2014年數(shù)據(jù)顯示，約1%的項(xiàng)目由于物有所值較低、方針改變等原因，在簽約后解除合同或部分解約，既避免PPP項(xiàng)目在開發(fā)過程中因各種問題為公私雙方帶來損失，也避免了巨大的資源浪費(fèi)。

截至2019年底，中國簽約落地PPP項(xiàng)目累計(jì)6330個，落地率67.1%，比例相對較低，其原因是多方面的。其中PPP政策難以保持穩(wěn)定甚至前后相左、PPP項(xiàng)目規(guī)模擴(kuò)張過快、項(xiàng)目前期論證工作質(zhì)量較低、PPP項(xiàng)目投資回報(bào)過多地依賴政府付費(fèi)或補(bǔ)貼等因素是關(guān)鍵原因。

因此，中國應(yīng)加強(qiáng)PPP模式適用行業(yè)和區(qū)域的分類指導(dǎo)，使PPP模式更好地同各地區(qū)、各行業(yè)的具體要求相結(jié)合。地方政府應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)刎?cái)政可承受能力，平衡好PPP項(xiàng)目的規(guī)模和速度，充分發(fā)揮市場機(jī)制，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，在嚴(yán)格控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時，應(yīng)該將PPP模式作為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投融資體制改革的工具，鼓勵發(fā)展特許經(jīng)營，通過市場機(jī)制和資源整合，平衡好政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會資本實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)之間的關(guān)系（李開孟，2015）。

（二）依法依規(guī)執(zhí)行PPP操作流程，注重項(xiàng)目前期可研系統(tǒng)論證

PPP項(xiàng)目必須嚴(yán)格依法依規(guī)實(shí)施。日本PFI推進(jìn)法規(guī)定了PFI項(xiàng)目的實(shí)施流程，包括企劃階段（規(guī)劃及項(xiàng)目機(jī)會識別）、方針決定階段（制定實(shí)施方案）、招募階段（私營企業(yè)選擇）和項(xiàng)目實(shí)施階段，但項(xiàng)目企劃和方針決定階段，需要制訂詳細(xì)的策劃方案和計(jì)劃（如服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目功能和建設(shè)必要性），系統(tǒng)開展采用PFI模式的可行性研究（如市場預(yù)測、引入民間資金的模式選擇、合作范圍、項(xiàng)目公司治理機(jī)制）。在項(xiàng)目可行性研究過程中，需要開展公眾參與，充分征求市民意見。只有當(dāng)市民意見一致，項(xiàng)目才可能獲得議會批準(zhǔn)；如果項(xiàng)目可行性論證認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)必要性不足，或者存在較大反對意見，項(xiàng)目將會被擱置。

中國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域尚缺乏鼓勵社會參與的“長期穩(wěn)定的制度安排”，各類投資主體參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資缺失法律保障。政府規(guī)范PPP操作的文件主要是部門規(guī)章，權(quán)威性不足。特別是自2017年下半年以來，中國PPP市場進(jìn)入“規(guī)范發(fā)展”的新階段，PPP市場從高飛猛進(jìn)突然被緊急“剎車”，很多投資者和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入了觀望狀態(tài)。

PPP項(xiàng)目前期工作影響深遠(yuǎn)，必須依法將可行性研究作為前期論證核心工作，將PPP項(xiàng)目合規(guī)性、技術(shù)方案比選和優(yōu)化、投融資和財(cái)務(wù)分析等內(nèi)容納入項(xiàng)目本身可行性論證中。2019年7月1日，根據(jù)《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案條例》，國家發(fā)展改革委提出了《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號），明確提出所有PPP項(xiàng)目必須開展可行性論證，既要“從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面”論證項(xiàng)目可行性，也要“從政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面”論證項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式等（徐成彬，2019b）。

（三）堅(jiān)持公開招標(biāo)遴選社會資本方，通過競爭性磋商優(yōu)化方案

日本PFI強(qiáng)調(diào)通過競爭方式（公開招標(biāo)為主）選擇最佳合作方。在競標(biāo)階段確定相關(guān)價格，并約定項(xiàng)目公司運(yùn)營難以持續(xù)時的清算問題，確保了項(xiàng)目競爭性和公開性。政府財(cái)政支出（如補(bǔ)貼）不能自由裁量，必須提前獲得議會批準(zhǔn)。

PPP項(xiàng)目只有通過磋商，大力鼓勵社會資本對原有實(shí)施方案進(jìn)行優(yōu)化，才可能實(shí)現(xiàn)物有所值。在選擇社會資本過程中，日本堅(jiān)持公開招標(biāo)與競爭性磋商相結(jié)合。在公布招標(biāo)主要事項(xiàng)后，與報(bào)名者進(jìn)行磋商對話，提高對項(xiàng)目的宗旨、意圖等的理解。在正式簽約之前，要求合格的社會資本方進(jìn)一步提供建設(shè)和運(yùn)營技術(shù)方案的優(yōu)化提案，通過競爭性磋商選擇最終中標(biāo)的社會資本方。一般來說，從投標(biāo)（受理提案書）到公布審查結(jié)果，需要經(jīng)濟(jì)2~3個月。項(xiàng)目評標(biāo)一般都采用綜合評標(biāo)法，技術(shù)提案都占據(jù)主要權(quán)重，價格一般不在磋商的范圍。在公布公布審查結(jié)果后，一般還需要經(jīng)過約6個月的談判才能簽訂合同。

我國《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》都明確規(guī)定，公開招標(biāo)是遴選社會資本方的首選方式，但在PPP實(shí)踐中，邀請招標(biāo)、競爭性性磋商、競爭性談判甚至單一來源談判等方式屢見不鮮。2014年財(cái)政部出臺《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號）之后，競爭性磋商甚至成為很多PPP項(xiàng)目選擇社會資本的首選方式。在我國現(xiàn)行的競爭性磋商環(huán)節(jié)，缺失工程技術(shù)方案和運(yùn)營管理方案的進(jìn)一步比選和優(yōu)化，政府方和社會資本方博弈的核心環(huán)節(jié)基本上是項(xiàng)目報(bào)價或政府付費(fèi)多少，結(jié)果往往是“最低價中標(biāo)”，背離了競爭性磋商的初衷。從中標(biāo)的社會資本方所有制看，很多領(lǐng)域的PPP市場，特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式，成為國有企業(yè)甚至中央企業(yè)的豪門盛宴，“最低價中標(biāo)”的缺口往往通過施工利潤來反哺，而不是通過提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量或經(jīng)營成本的節(jié)約獲得合理回報(bào)或?qū)崿F(xiàn)“物有所值”（徐成彬，2018）。

（四）重視政府機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，更好地發(fā)揮政府在PPP中的作用

日本PPP模式取得的巨大成功，離不開政府公平公正的評估、有序的市場、嚴(yán)格的監(jiān)管，政府（公共部門）不僅在項(xiàng)目前期論證和招標(biāo)階段發(fā)揮主導(dǎo)角色，在PFI項(xiàng)目合同正式簽訂后，對項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)（基本設(shè)計(jì)）、施工圖設(shè)計(jì)（實(shí)施設(shè)計(jì)）、施工和運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管，并對項(xiàng)目公司（SPC）的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)。

日本中央政府在PFI項(xiàng)目實(shí)施全程中的作用，集中表現(xiàn)在四個方面：一是建立了健全的法律制度環(huán)境，統(tǒng)一了社會資本的遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序，信息披露和評估方案等內(nèi)容，增強(qiáng)了投資者信心、降低了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；二是成立了推進(jìn) PPP 的專門機(jī)構(gòu)--- PFI推進(jìn)委員會，并在2011 年又設(shè)立了PFI 推進(jìn)會議制度，直接向內(nèi)閣總理大臣負(fù)責(zé)；三是統(tǒng)一PPP理念----物有所值（VFM），致力于物有所值最大化和風(fēng)險(xiǎn)分配最優(yōu)化；四是創(chuàng)新融資支持機(jī)制，例如“日本民間融資促進(jìn)機(jī)構(gòu)”（PFIPCJ）由政府和私人資本共同創(chuàng)辦，包括銀行、保險(xiǎn)公司等，通過輔助債務(wù)、優(yōu)先股權(quán)或其他中間金融產(chǎn)品，為獨(dú)立核算型 PFI項(xiàng)目給予金融支持。

地方政府是目前推動PPP項(xiàng)目的主要力量，PPP在地區(qū)之間發(fā)展不平衡，地區(qū)差異較大，也與當(dāng)?shù)卣芾硭降牟町愔苯酉嚓P(guān)。日本經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府公共管理基礎(chǔ)較好，政府人員素質(zhì)較高的地區(qū)對PPP的接受和應(yīng)用較為積極；反之，一些地方政府管理水平較低，缺乏足夠的PPP知識和管理能力，也就失去了推進(jìn)PPP的主動性。

鑒于日本政府部門在PPP發(fā)展中的角色和作用，以及中國近年推進(jìn)PPP出現(xiàn)的障礙，為了在PPP規(guī)范發(fā)展過程中發(fā)揮市場配置資源的決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用，建議：

一是堅(jiān)持推進(jìn)PPP立法工作，將PPP管理納入法制軌道，解決頂層設(shè)計(jì)的共性問題，包括PPP的理念核心和基本原則，PPP適用范圍和發(fā)展方向等。在《PPP條例》正式出臺之前，必須貫徹落實(shí)《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案條例》，依法依規(guī)進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資決策和建設(shè)管理；如果PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)涉及財(cái)政資金投入，必須按照《預(yù)算法》嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政監(jiān)管和績效考核。

二是明確PPP管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，鑒于我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和“三定方案”，建議打破“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施歸發(fā)改委、公共服務(wù)歸財(cái)政部”簡單粗糙的行業(yè)分工，改由投資主管部門（發(fā)展改革部門）負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、投資決策和建設(shè)管理，財(cái)政部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算和財(cái)政承受能力評價，同時發(fā)揮價格、稅收、金融、土地管理、審計(jì)等職能部門的專業(yè)審查作用。

三是統(tǒng)一PPP 的理念認(rèn)知。我國2014年開啟的新一輪PPP熱潮，直接源于解決地方政府債務(wù)壓力，但PPP模式絕不僅僅是財(cái)政問題，更是我國深化投融資體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的現(xiàn)實(shí)需要。

四是創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資環(huán)境。融資不是PPP項(xiàng)目全部，但始終是第一要務(wù)?！叭谫Y難、融資貴”是我國近年金融市場的通病，更是民營資本進(jìn)入PPP市場的頑疾。PPP融資本質(zhì)上應(yīng)是項(xiàng)目融資，而不是基于各種抵押、擔(dān)保等增信的企業(yè)融資。我國各級政府應(yīng)根據(jù)“金融服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)”的金融工作會議精神，堅(jiān)定推進(jìn)金融體制改革，堅(jiān)決貫徹?zé)o追索或有限追索的項(xiàng)目融資價值理念，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)共擔(dān)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的重大變革,從根本上改善PPP 項(xiàng)目融資條件。

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