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2021年12月26日，由國家發(fā)展改革委、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會指導(dǎo)，清華大學(xué)主辦，清華大學(xué)政府和社會資本合作（PPP）研究中心、清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院、清華大學(xué)國家治理與全球治理研究院共同承辦，中國高校PPP論壇、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇協(xié)辦的第六屆中國PPP論壇在北京西郊賓館成功舉行，并通過清華大學(xué)視頻號等進行直播。論壇以“面向‘十四五’的PPP健康可持續(xù)發(fā)展”為主題。

中國國際工程咨詢有限公司總經(jīng)濟師、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇秘書長李開孟發(fā)表主旨演講。

以下為發(fā)言全文：

以PPP模式推動實現(xiàn)“負責(zé)任的投資”

剛才聽到各位專家的主旨發(fā)言，我感覺到本次論壇體現(xiàn)出強烈的專業(yè)、客觀、冷靜等特點，所傳遞的一些信息對未來我國推動PPP模式高質(zhì)量健康發(fā)展具有很強的引領(lǐng)作用。特別是韓志峰司長提到的未來影響PPP發(fā)展的五方面問題，對于引導(dǎo)我國PPP模式行穩(wěn)致遠健康發(fā)展，很有啟發(fā)價值。

PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本，推動政府和社會資本雙方進行合作。今年的中央經(jīng)濟工作會議首次提出，我們要正確認識和把握資本的特性和行為規(guī)律，要發(fā)揮資本作為生產(chǎn)要素的積極作用，同時有效控制其消極作用。要為資本設(shè)置“紅綠燈”，依法加強對資本的有效監(jiān)管，防止資本野蠻生長，要支持和引導(dǎo)資本規(guī)范健康發(fā)展。立足新發(fā)展階段，如何通過采用PPP模式有效引入和應(yīng)用社會資本，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高，為PPP模式引入的社會資本設(shè)置好“紅綠燈”，進行有效監(jiān)管和調(diào)控，是我們一直在冷靜思考的問題。

剛才聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP中心負責(zé)人托尼·鮑尼其（TonyBonnici）先生再次提到，我于2016年在出席聯(lián)合國歐經(jīng)會PPP論壇時提出的三代PPP理論。當(dāng)時我的思考邏輯是，以PFI為基本框架的強調(diào)財政資金有效使用，以公共采購的物有所值（Value for Money）作為基本評價依據(jù)的PPP模式有其局限性，但聯(lián)合國歐經(jīng)會當(dāng)時正推動實施的以實現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程為目標(biāo)的新一代PPP，強調(diào)將以人為本（Value for People）作為評價標(biāo)準(zhǔn)的PPP模式同樣沒有考慮廣大發(fā)展中國家對經(jīng)濟發(fā)展的強烈訴求，因此還應(yīng)該有一種PPP模式，即強調(diào)發(fā)揮PPP建立合作伙伴關(guān)系的創(chuàng)新機制，將PPP作為構(gòu)建市場機制、推動投融資體制改革、促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的工具，強調(diào)以經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向（Value for Economy）,為基礎(chǔ)設(shè)施補短板和高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)。這個觀點能夠得到國際同行的理解和認可，關(guān)鍵是強調(diào)尊重客觀實際，不能盲目跟風(fēng)引入新概念、新模式，強調(diào)創(chuàng)新必須為特定目的服務(wù)，而目的的確定必須是實事求是的，必須要有責(zé)任意識。

我簡單回顧這段歷史，就是想強調(diào)我國推動實施PPP模式，必須秉持專業(yè)、客觀、冷靜等基本態(tài)度。本次論壇幾位專家都討論到碳達峰和碳中和的問題。這已經(jīng)成為全國的共識,我國各階層各參與主體在落實中央政策方面的執(zhí)行力非常強。但如果采用盲目的、運動式的碳達峰和碳中和，就會斷送很多發(fā)展的機會，很多項目無法推進，這一定不是黨中央所要求的。所以，我們不能將執(zhí)行雙碳政策與推動實施高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展對立起來。無論是應(yīng)對雙碳挑戰(zhàn)，還是推動實施REITs、PPP等，都要有專業(yè)、客觀、冷靜的思維。

當(dāng)前我國投資建設(shè)領(lǐng)域違反客觀規(guī)律、缺乏專業(yè)精神及急功冒進等現(xiàn)象時有發(fā)生，這些都是不負責(zé)任的表現(xiàn)，是當(dāng)前投資建設(shè)領(lǐng)域必須重視并需要努力解決的問題。PPP模式是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，是從英國、法國等西方市場經(jīng)濟比較成熟的國家起源并傳播到世界各地的基礎(chǔ)設(shè)施項目實施工具，已經(jīng)接受過成熟的市場經(jīng)濟機制的檢驗。PPP模式強調(diào)通過建立政府和社會資本之間專業(yè)性契約化合作伙伴關(guān)系，推動基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新，強調(diào)要尊重市場規(guī)律，秉持專業(yè)精神，促進體制機制改革創(chuàng)新，是推動實現(xiàn)“負責(zé)任的投資”的有效工具。

實現(xiàn)“負責(zé)任的投資”，一是需要通過推動體制機制的改革創(chuàng)新，確保壓實各方責(zé)任，完善獎懲機制；二是發(fā)揮項目前期策劃和可行性研究的專業(yè)工具作用。以PPP模式推動實現(xiàn)“負責(zé)任的投資”，關(guān)鍵要把握如下幾點：

一是明確“負責(zé)任的投資”應(yīng)滿足六個維度的評價要求。包括需求可靠性（Demand Reliability）、工程可行性（Engineering Feasibility）、運營有效性（Operational Efficiency）、財務(wù)合理性（Financial Rationality）、影響持續(xù)性（Impact Sustainability）和風(fēng)險可控性（Risk Controllability）。

二是“負責(zé)任的投資”要求進行體制機制改革創(chuàng)新。責(zé)任是因客觀要求、道德規(guī)范或法律規(guī)定等而應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。完整的責(zé)任體系包含責(zé)任意識、責(zé)任能力、責(zé)任行為、責(zé)任制度和責(zé)任結(jié)果等基本內(nèi)涵?！柏撠?zé)任的投資”要求有關(guān)各方必須樹立推動實施高質(zhì)量投資的責(zé)任意識，具備完成項目實施相關(guān)任務(wù)的專業(yè)能力，按照專業(yè)行為規(guī)范要求開展相關(guān)投資活動，完善相關(guān)責(zé)任制度和以結(jié)果為導(dǎo)向的追責(zé)機制。實現(xiàn)“負責(zé)任的投資”，要求建立有效的體制機制，確保政府監(jiān)管部門、工程咨詢機構(gòu)、金融投資機構(gòu)、工程建設(shè)及運營管理機構(gòu)等項目參與機構(gòu)，能夠有效肩負各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，履行專業(yè)職責(zé)使命，確保項目各環(huán)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化運作和管理，為實現(xiàn)項目各項預(yù)期目標(biāo)提供體制機制保障。

三是重視發(fā)揮PPP模式在推動體制機制改革創(chuàng)新中的重要作用。PPP模式強調(diào)基于市場規(guī)則，通過公開競爭選擇專業(yè)性社會資本方，由政府部門和社會資本簽訂互利共贏的合作協(xié)議，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的市場化運作。PPP模式有利于打破傳統(tǒng)體制信息不透明、權(quán)力尋租、效率低下等問題，推動建立責(zé)權(quán)明晰、相互制衡、公開透明的體制機制。PPP模式通過增量帶動、存量盤活，使得基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)及公共服務(wù)領(lǐng)域的改革得以深化，并使得整個國家在相關(guān)領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平得以提升，有利于促進我國實現(xiàn)在相關(guān)領(lǐng)域建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制機制的改革目標(biāo)。PPP模式通過專業(yè)化運作，有助于提高效率，降低成本，推動基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制創(chuàng)新，提升基礎(chǔ)設(shè)施項目的可融資性。

四是發(fā)揮可行性研究在實現(xiàn)“負責(zé)任投資”中的基礎(chǔ)性作用。PPP模式要求對可行性研究思路進行系統(tǒng)性調(diào)整，要強調(diào)可行性研究的目的不是為了編寫一份符合要求的“兩評一案”，確保項目能夠順利入庫，為銀行貸款進行背書，而是為了切實規(guī)避項目風(fēng)險；要發(fā)揮可行性研究在促進PPP項目實現(xiàn)高質(zhì)量投資中的關(guān)鍵作用，從政府方和社會資本方的不同視角加強可行性研究工作，確?？尚行匝芯繌闹匾曅问睫D(zhuǎn)變?yōu)橹匾晝?nèi)容。

五是重視PPP項目需求研究及產(chǎn)出要求的界定。PPP項目的方案策劃要堅持目標(biāo)導(dǎo)向，項目實施的直接目標(biāo)就是為用戶提供滿意的公共產(chǎn)品，因此要重視各專項規(guī)劃及政策的符合性研究，強調(diào)進行項目需求的專業(yè)分析及合理預(yù)測，重視明確PPP項目的產(chǎn)品方案和產(chǎn)出界定。不能將目標(biāo)鎖定為工程承包企業(yè)賺錢施工利潤，要進行需求調(diào)查，對項目產(chǎn)品需求未來趨勢進行慎重判斷。

六是重視建設(shè)和運營方案的系統(tǒng)性研究。在項目前期方案的研究中，運營方案的研究一直是短板。我國過去幾十年的發(fā)展，被稱為“基建狂魔”，建設(shè)方案的策劃和實施能力都很強，但在項目前期工作中，對項目運營方案的策劃分析關(guān)注不夠，包括采用的商業(yè)模式，運營主體的選擇，運營能力的建設(shè)，運營風(fēng)險應(yīng)對方案的研究等。負責(zé)PPP項目施工的承包商事實上不具備運營能力。PPP項目的績效管理特別強調(diào)運營方案的研究，因此要堅持建設(shè)方案和運營方案研究并重，要重視建設(shè)及運營標(biāo)準(zhǔn)的選擇和應(yīng)用，強調(diào)優(yōu)化整合資源配置方案的研究，同時在可行性研究中要強調(diào)擯棄純粹的工程師思維，不能僅僅關(guān)注工程建設(shè)。

七是重視推動財務(wù)方案專題研究的質(zhì)量提升。PPP項目強調(diào)按效付費，需要考慮項目周期全過程的財務(wù)可持續(xù)性、使用者或政府付費能力、財政可承擔(dān)性及支付風(fēng)險等，因此要強調(diào)投資估算的準(zhǔn)確性，重視融資方案的系統(tǒng)分析論證，強調(diào)從企業(yè)理財?shù)慕嵌冗M行財務(wù)評價，重視股權(quán)并購等不同類型項目的財務(wù)可行性研究，以及更加重視政府部門的公共理財分析評價。

八是重視項目影響效果的專業(yè)論證。包括綠色PPP，低碳PPP及ESG評價等，要重視與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的分析，強調(diào)重視投資項目的社會評價及經(jīng)濟外部性的分析評價，強調(diào)可行性研究應(yīng)滿足外部影響審批的要求。

九是強調(diào)重視項目周期全過程的風(fēng)險管控。PPP項目強調(diào)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，致力于建立長期合作的伙伴關(guān)系，需要研究風(fēng)險轉(zhuǎn)移及分擔(dān)方案的可行性，研究制定風(fēng)險管理行動計劃，明確各類風(fēng)險的承擔(dān)主體，責(zé)任落實，風(fēng)險應(yīng)對行動計劃，強調(diào)風(fēng)險分析在可行性研究中的重要地位，強調(diào)重視項目周期全過程的風(fēng)險分析評價以及風(fēng)險管控方案的可行性研究。

十是重視PPP項目實施方案的編制和評估。需要明確PPP項目實施方案編制的政策依據(jù)，目的要求，主要內(nèi)容及責(zé)任主體，確保實施方案的編制質(zhì)量，并通過完善評估制度確保實施方案的研究質(zhì)量。

最后，要切實推動可行性研究的質(zhì)量提升。負責(zé)任的投資是專業(yè)化的投資，是能夠滿足高質(zhì)量發(fā)展要求的投資，是能夠有效規(guī)避和管控各類風(fēng)險的投資?？尚行匝芯渴且?guī)避項目投資風(fēng)險的最有效工具。實現(xiàn)負責(zé)任的投資，必須加強投資項目的可行性研究工作。推動實施“負責(zé)任的投資”，可行性研究需要解決以下問題：（1）對可行性研究在推動實施高質(zhì)量投資中的基礎(chǔ)性地位應(yīng)達成共識；（2）建立完善系統(tǒng)開展專業(yè)性可行性研究的制度環(huán)境；（3）完善可行性研究的專業(yè)評價方法體系；（4）建立體現(xiàn)不同類型項目特點的差別化可行性研究業(yè)務(wù)導(dǎo)則；（5）完善項目投資風(fēng)險管控和績效管理體系。