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“十三五”以來，在國家相關(guān)政策和規(guī)劃指導(dǎo)下，我國民用機(jī)場建設(shè)和升級改造工程加快推進(jìn)，機(jī)場服務(wù)水平和以機(jī)場為核心的綜合交通樞紐功能顯著提升，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作用日益凸顯。受國家發(fā)展改革委、民航局等相關(guān)單位的信任和委托，中國國際工程咨詢有限公司（簡稱中咨公司）承擔(dān)了眾多大型機(jī)場新建和改擴(kuò)建項目評估評審工作。特別是在“十三五”民航快速發(fā)展時期，中咨公司主持了北京大興、成都天府、廣州白云、深圳寶安、西安咸陽、重慶江北等眾多大型樞紐機(jī)場的建設(shè)項目研究論證和咨詢評估任務(wù)。

本文在總結(jié)民航項目咨詢評估實踐經(jīng)驗、分析民航投融資發(fā)展趨勢、梳理其他交通領(lǐng)域項目投融資先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對新發(fā)展時期民航建設(shè)項目投資決策的特點和存在的投融資問題進(jìn)行思考并提出相關(guān)建議，為提高“十四五”期間民航建設(shè)項目投資效益和資金利用率提供參考。

01 主要特點和存在問題

民航建設(shè)項目主要投融資特點包括：一是項目性質(zhì)多樣，投資差異明顯，從百萬至百億不等，既有新建機(jī)場，又有機(jī)場改擴(kuò)建或局部升級改造；二是安全運(yùn)行投資較大，主要為安全保衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)系統(tǒng)升級改造；三是試點先行項目較多，主要為民航新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高技術(shù)應(yīng)用項目，其在國內(nèi)往往屬于首創(chuàng)或使用經(jīng)驗尚未成熟；四是資金來源單一，主要采用政府投資和銀行貸款；五是土地征拆費用較高，占項目總投資比例較大。

民航建設(shè)項目存在的投融資主要問題包括：

（一）投融資渠道單一，財政政策影響大

民航目前主要采用“國有資金+銀行貸款”方式籌集資金，僅有極個別項目因民營企業(yè)發(fā)展需要主動參與投資和建設(shè)，如鄂州機(jī)場、嘉興機(jī)場等。資金的籌集速度和承諾的資本金比例受國家財政政策和當(dāng)?shù)卣斦顩r變化影響較大。近年來，民航各重大項目資本金比例通常不低于40%，建設(shè)單位相應(yīng)需承擔(dān)約60%的貸款，對機(jī)場運(yùn)營和可持續(xù)發(fā)展造成沉重負(fù)擔(dān)。

（二）效益分析不足，財務(wù)承載能力不明確

建設(shè)單位通常重點關(guān)注項目建設(shè)內(nèi)容和投資總額，對建成投產(chǎn)后可達(dá)到的投資收益缺乏詳細(xì)分析，對提升產(chǎn)能和機(jī)場運(yùn)營效率等經(jīng)濟(jì)社會效益研判不足。對新技術(shù)應(yīng)用效益與維護(hù)運(yùn)營的關(guān)系缺乏充分分析，如前沿技術(shù)的維護(hù)和升級成本可能遠(yuǎn)高于期初采購成本，易超過財務(wù)承載能力，導(dǎo)致后續(xù)被迫停止使用。

（三）征地拆遷投資較高，資金利用率低

按照近年來大型機(jī)場建設(shè)項目土地價格情況，中西部地區(qū)土地單價約40~60萬元/畝，東部發(fā)達(dá)地區(qū)部分土地單價已接近100萬元/畝，且在持續(xù)上漲，進(jìn)而導(dǎo)致所在地區(qū)機(jī)場建設(shè)項目總投資日益上升，征地拆遷費用占用了大量建設(shè)資金，不利于后續(xù)貸款償還以及機(jī)場高質(zhì)量發(fā)展。

（四）信息工程投資高，使用效益較低

按照民航局“四型機(jī)場（平安、綠色、智慧、人文）”和民航新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施方案的部署，各機(jī)場相應(yīng)開展了各類信息工程項目。但目前實施的信息化項目存在著投資大、技術(shù)成熟度不高、功能重復(fù)建設(shè)等問題，系統(tǒng)之間的連通性和兼容性差，無法形成集成化和高效率的信息化綜合系統(tǒng)；同時軟件開發(fā)、正版授權(quán)、數(shù)據(jù)庫等費用分析有待深化和完善，無法滿足分析判斷投資合理性和方案科學(xué)性的需求。

（五）安全投資大，措施應(yīng)用超標(biāo)

目前，空防安全和機(jī)場保障運(yùn)行類建設(shè)項目受到廣泛重視，往往會傾向于以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求和高投資來實施，但對于必要性和方案合理性關(guān)注度較低。因此存在高于機(jī)場安全管理要求或超出規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的情況，如建設(shè)超高圍界、過度覆蓋攝像頭和未到使用年限即更新安全設(shè)備等，缺乏規(guī)范支撐和建設(shè)必要性，導(dǎo)致資源和投資浪費。

02 “十四五”民航投融資發(fā)展趨勢

在近年來承擔(dān)的各類民航咨詢業(yè)務(wù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合對民航發(fā)展趨勢和全球新冠疫情不利影響的綜合研判，“十四五”期間民航建設(shè)項目投資將呈現(xiàn)以下趨勢：

（一）民航建設(shè)進(jìn)入新階段，機(jī)場投資需求持續(xù)增長

按照《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）相關(guān)要求，截止2035年我國將建成約400個運(yùn)輸機(jī)場，因此需要在現(xiàn)有241個運(yùn)輸機(jī)場的基礎(chǔ)上，以每年新增10個機(jī)場左右的速度推進(jìn)機(jī)場建設(shè)工作，年新增運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量超近10年平均水平（6.6個）1.5倍以上，因此所需建設(shè)資金也會相應(yīng)增長至年均千億以上規(guī)模。

《綱要》對民航智慧、綠色、人文等高質(zhì)量發(fā)展提出新要求，明確了提質(zhì)增效和優(yōu)化升級目標(biāo)，同樣需增大資金支撐。據(jù)此分析，在“十四五”期間，民航將加快推進(jìn)機(jī)場新建和改擴(kuò)建、局部升級改造等項目，相應(yīng)擴(kuò)大資金需求總量、加快資金籌措速度，項目資金競爭持續(xù)加??；現(xiàn)有的年度基本建設(shè)和技術(shù)改造投資基本處于千億以下量級，無法有力支撐國家對民航快速發(fā)展的要求，迫切需要加大對民航資金支持。

2011~2020年運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量及建設(shè)投資統(tǒng)計表

（二）行業(yè)收入總量下降，民航發(fā)展基金補(bǔ)貼大幅減少

自2020年初全球新冠疫情爆發(fā)以來，民航行業(yè)受到巨大沖擊，民航發(fā)展基金減收，資金撥付日趨緊縮。綜合分析民航行業(yè)“十三五”期間批復(fù)項目投資總額和民航發(fā)展基金撥付情況，分析認(rèn)為除國家重點保障的關(guān)鍵項目外，其余項目在“十四五”期間獲得基金支持難度提高，已批復(fù)項目預(yù)計撥付時間也將大幅推遲。

（三）拓展資金籌措渠道，加強(qiáng)利用社會化資本

民航投資體制較為單一，主要依靠政府投資、運(yùn)營補(bǔ)貼和銀行貸款。在傳統(tǒng)渠道逐漸受限或補(bǔ)助資金獲取難度提高的客觀情況下，民航局發(fā)布了《關(guān)于鼓勵社會資本投資建設(shè)運(yùn)營民用機(jī)場的意見》（民航發(fā)〔2016〕117號），提出創(chuàng)新機(jī)場建設(shè)和運(yùn)營的投融資方式，通過特許經(jīng)營、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)出讓等可行的方式，積極吸引社會資本參與機(jī)場及配套設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營中。民航行業(yè)各單位，尤其是機(jī)場運(yùn)營管理單位，勢必會據(jù)此拓展資金籌措渠道，完成各類必要的投資項目，保障機(jī)場高效運(yùn)行。社會投資人和民營資本將成為可選擇的重要資金來源渠道。

（四）投資性價比要求提高，資金效益考量權(quán)重加大

隨著資金獲取難度加大，民航行業(yè)管理部門將加強(qiáng)各類提質(zhì)增效項目審批節(jié)奏管控和資金撥付審查，從重點保障機(jī)場運(yùn)行效率和旅客服務(wù)質(zhì)量為核心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ蠙C(jī)場財務(wù)生存、安全運(yùn)行和投資效益三者并重。使用社會資本項目的收益期望將成為社會投資人考量是否投資的重要依據(jù)。

03 其他交通方式項目投融資先進(jìn)經(jīng)驗

（一）PPP模式

高速公路項目本身具有“使用者付費”基礎(chǔ)，因此可采用PPP模式運(yùn)作。通過公開招標(biāo)方式選取社會資本后，在合作期限內(nèi)由政府出資人代表與社會資本共同組建項目公司（SPV），政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營并承擔(dān)各類項目風(fēng)險，政府履行監(jiān)督管理職能。項目建設(shè)通常采用總承包施工模式施工，合同期滿后項目公司將項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等無償移交給政府。特許經(jīng)營期內(nèi)社會資本回報來源為“使用者付費和政府補(bǔ)貼”相結(jié)合的方式。

對于經(jīng)營收費不足的情況，政府對項目公司給予一定的資金補(bǔ)助用于本項目建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)。PPP模式具有較好的市場化和專業(yè)化條件，可以發(fā)揮企業(yè)積極性和先進(jìn)經(jīng)驗，有效減輕政府財政壓力。

（二）車輛購置稅補(bǔ)助

2021年3月，財政部和交通運(yùn)輸部以財建〔2021〕50號文對《車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》進(jìn)行修訂，明確繼續(xù)實行車輛購置稅補(bǔ)貼交通建設(shè)項目，支出范圍主要包括國家高速公路、國道、省道、農(nóng)村公路、重要內(nèi)河水運(yùn)等，并分類分級明確了補(bǔ)助比例和標(biāo)準(zhǔn)。在“十三五”期間，國家對貧困地區(qū)投入車購稅資金超過9500億元，主要用于支持高速公路、國道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村硬化路建設(shè)，極大緩解了地方資金壓力，有效鞏固了脫貧攻堅成果。

為加快完善綜合交通運(yùn)輸體系，推進(jìn)港口集疏運(yùn)鐵路規(guī)劃建設(shè)，交通運(yùn)輸部于2017年2月印發(fā)《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于支持港口集疏運(yùn)鐵路建設(shè)有關(guān)工作的通知》（交辦規(guī)劃函〔2017〕57號，簡稱《通知》），提出利用車輛購置稅資金對《“十三五”港口集疏運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)方案》中的鐵路建設(shè)項目給予投資補(bǔ)助支持。自《通知》印發(fā)實施以來，車輛購置稅資金年均支持港口集疏運(yùn)系統(tǒng)的鐵路建設(shè)項目約300億元。

（三）政府專項債券

2017~2019年，政府專項債券分別發(fā)行7937億元、13527億元和21487億元，2018年和2019年發(fā)行規(guī)模同比分別增長70.4%和58.8%，2020年全國地方政府專項債務(wù)限額145185億元。政府專項債主要投入到交通、農(nóng)林水利和市政等基礎(chǔ)設(shè)施。從交通領(lǐng)域來看，其在收費公路、軌道交通和鐵路建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，如深圳地鐵、河北和黑龍江收費公路均由當(dāng)?shù)卣l(fā)行專項債券。

（四）不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）

REITs是把流動性較低的、非證券形態(tài)的固定資產(chǎn)投資，直接轉(zhuǎn)化為資本市場上的證券資產(chǎn)的金融交易過程，主要包括固定資產(chǎn)融資證券化和固定資產(chǎn)抵押貸款證券化兩種基本形式。

2021年7月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號），明確交通基礎(chǔ)設(shè)施（收費公路、鐵路、機(jī)場、港口）作為試點行業(yè)。按照國家政策和規(guī)劃部署，REITs將成為新的固定資產(chǎn)融資手段，可有效促進(jìn)交通項目建設(shè)，減輕地方財政壓力。

04 建設(shè)項目投資決策建議

（一） 落實安全要求，綜合研判效益

近年來，民航局出臺了一系列關(guān)于民航安全的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對機(jī)場的地面和空防安全提出了詳細(xì)要求。民航建設(shè)項目應(yīng)結(jié)合機(jī)場實際問題，對標(biāo)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，落實相關(guān)要求，不得刻意提高標(biāo)準(zhǔn)或重復(fù)建設(shè)安保設(shè)施。特別是慎重研判采取前沿技術(shù)保障運(yùn)行安全的適用性和可靠性，并全面分析建設(shè)投資、維護(hù)成本和項目成效的相互關(guān)系，在傳統(tǒng)安防手段能夠低成本解決問題時，不應(yīng)刻意追求新技術(shù)。

（二）合理策劃投資，盤活固定資產(chǎn)

對于機(jī)場商業(yè)、航空物流、旅客過夜用房和停車設(shè)施等直接提供旅客服務(wù)和具有盈利可能的項目，應(yīng)結(jié)合機(jī)場聚集人員多、消費能力強(qiáng)的特點，并參考REITs理念，聘用有資質(zhì)有資源的專業(yè)策劃咨詢機(jī)構(gòu)，將具有持續(xù)穩(wěn)定收益資產(chǎn)的特許經(jīng)營權(quán)益轉(zhuǎn)化為流動性較強(qiáng)的、可上市交易的權(quán)益型金融產(chǎn)品，在證券交易所公開發(fā)行募集資金從而達(dá)到既盤活存量資產(chǎn)，又獲取可靠資金流的目的。

（三）理性提升效能，避免運(yùn)行風(fēng)險

對于提高工作人員效率和機(jī)場運(yùn)行水平的非盈利性的項目，應(yīng)重點分析實施后提高的效率水平和建設(shè)維護(hù)成本之間的關(guān)系。按照現(xiàn)有發(fā)展特征，機(jī)場傾向于采用信息系統(tǒng)和智能化手段提高工作效率，但由于技術(shù)不成熟和定制設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)成本高等現(xiàn)階段問題，較增加人力、增配設(shè)備等傳統(tǒng)手段存在一定使用成本劣勢和運(yùn)行風(fēng)險，需慎重研究技術(shù)方案可靠性和經(jīng)濟(jì)合理性。

（四）加強(qiáng)投資策劃管理，實施全過程咨詢

在拓寬資金渠道的同時，以國家大力推廣全過程咨詢?yōu)槠鯔C(jī)，以用好資源和用活資源為前提，對投資項目實施投資策劃、設(shè)計優(yōu)化、咨詢評審、項目實施管理等一體化集成式的管理手段，提高資金使用效益。在確定建設(shè)規(guī)模時同步編制投融資方案和財政性資金平衡方案，加強(qiáng)資金使用和監(jiān)管水平，按照重要程度、緊迫程度和財政資金供給能力合理安排建設(shè)時序。對于確有需求、確有必要的項目，高質(zhì)量、高效率推進(jìn)各階段工作。

05 行業(yè)投融資政策建議

（一）試點建立民航項目投融資平臺

《新時代民航強(qiáng)國建設(shè)行動綱要》明確提出，全面推進(jìn)民航投融資體制改革，拓寬融資渠道，降低融資成本。目前，民航尚未建立行業(yè)內(nèi)的投融資交易平臺，有資金的社會投資人和有需求的機(jī)場公司缺乏有效溝通對接渠道。

按照REITs理念和民航資產(chǎn)特點，應(yīng)尋求在滬深證交所的支持下，試點建立民航行業(yè)投融資平臺，降低民航項目尋找資金的難度和成本，將各機(jī)場具有社會投資可行性的項目投入其中并介紹項目優(yōu)勢和獲利可行性，廣泛尋找投資人共建。平臺也可以作為探索政府投資和社會資本的有機(jī)結(jié)合試點渠道，實現(xiàn)資金和資產(chǎn)的合理組合，達(dá)到既能獲得利潤，又能保障機(jī)場運(yùn)行的雙贏局面。

（二）建立金融風(fēng)險分析評估制度和應(yīng)急措施

按照現(xiàn)階段民航項目的評估要求和特點，評估重點關(guān)注項目實施后的金融風(fēng)險，主要是大量銀行貸款引起的還債壓力，避免投入大量資金實施建設(shè)項目影響機(jī)場經(jīng)營效益。

按照國家防范化解金融風(fēng)險的要求，應(yīng)探索建立民航投資金融風(fēng)險分析評估制度，能夠在項目批復(fù)和實施前做好金融分析，合理確定不影響機(jī)場運(yùn)行前提下的貸款上限和還款條件，明確項目主要風(fēng)險點、潛在問題和風(fēng)險等級，從金融分析的角度給出項目可行性和迫切性結(jié)論，控制項目規(guī)模和發(fā)展節(jié)奏；針對各風(fēng)險等級的項目，應(yīng)提出明確的應(yīng)急要求，分等級提出各項目出現(xiàn)金融風(fēng)險時的標(biāo)準(zhǔn)措施，及時高效處理風(fēng)險，避免影響機(jī)場正常運(yùn)行。

（三）化困難為機(jī)遇，深化體制機(jī)制改革

在面對和戰(zhàn)勝新冠疫情的過程中，各民航企業(yè)經(jīng)歷了經(jīng)營困境和財務(wù)負(fù)債等困難，暴露出一些深層次問題，也更加體現(xiàn)出體制機(jī)制改革創(chuàng)新的必要性。民航企業(yè)，尤其是機(jī)場運(yùn)營公司應(yīng)化被動為主動加快推進(jìn)混合所有制改革，支持、歡迎民營企業(yè)和社會資本進(jìn)入到民航中，明確政府和社會資本的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，參與投資決策，提高市場化程度，拓寬資金來源和投資效能；同時也應(yīng)通過社會資本帶來的新技術(shù)新方法降低運(yùn)營成本，提高運(yùn)行效率。

（四）參照先進(jìn)投融資經(jīng)驗，多手段獲取資金

積極尋求國家對民航加大支持。開展民航進(jìn)入車輛購置稅補(bǔ)貼范圍可行性研究，向以機(jī)場為核心的綜合交通樞紐、智慧機(jī)場和老少邊窮地區(qū)機(jī)場傾斜資金。結(jié)合運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃和機(jī)場等級類別，細(xì)化深化研究補(bǔ)助比例和標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)補(bǔ)助性價比。

擴(kuò)大民航應(yīng)用政府專項債券的發(fā)行規(guī)模。結(jié)合民航建設(shè)和資金撥付特點，創(chuàng)新設(shè)計品種豐富的民航項目收益專項債券；按照實施時間，合理設(shè)計債券期限結(jié)構(gòu)，滿足短期項目急迫資金需求和長期項目穩(wěn)定資金需求；對于建成后可逐年產(chǎn)生收益的項目，可試點發(fā)行分批分階段償還債券品種。

（五）明確地方與民航行業(yè)的出資責(zé)任，尋求優(yōu)惠政策支持

按照建設(shè)項目的類型和功能，理清地方政府與民航出資責(zé)任。例如重慶市明確干線和城際鐵路建設(shè)項目征地拆遷資金由區(qū)縣全額承擔(dān)，鐵路建設(shè)資本金由市級籌集?？蓞⒄战?jīng)驗，梳理機(jī)場新建和擴(kuò)建項目征地拆遷費用組成和價格，尋求國家和自然資源管理部門支持，給予征地拆遷優(yōu)惠政策和財政補(bǔ)貼；從機(jī)場促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和機(jī)場建設(shè)資金來源等方面，尋求地方政府協(xié)助解決征地拆遷資金，將征地拆遷費用分解由多方出資解決，使建設(shè)單位資金有效利用到機(jī)場建設(shè)中，保證工程質(zhì)量和后續(xù)運(yùn)營。（紙質(zhì)版見《中國投資》9月號）