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編者按

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)取得了舉世矚目的成就，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，為人民生活水平的提高做出了巨大貢獻(xiàn)。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)開始發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展煥發(fā)了新的活力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)總規(guī)模在1990年排在全世界約第15位，2000年上升到第7位，2010年躍升為第3位，至2018年已居世界首位。

黨的二十大報(bào)告在回顧過去五年的工作和新時(shí)代十年的偉大變革中，充分肯定了基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮的重要作用，報(bào)告指出，我國(guó)“建成世界最大的高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)，機(jī)場(chǎng)港口、水利、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大成就”。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施多年來(lái)大規(guī)模的投資建設(shè)和存量資產(chǎn)的高速積累，是黨中央、國(guó)務(wù)院在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下，關(guān)于投融資體制改革部署的重要成果。

項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性要求，是基礎(chǔ)設(shè)施能夠發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值的重要前提，也是投融資體制改革關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容之一。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和擴(kuò)大有效投資等重大決策的關(guān)鍵部署，我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度不斷優(yōu)化和改革，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資前期決策管理經(jīng)歷了復(fù)雜的演變進(jìn)程，其合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)也在與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善。當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施存量時(shí)代，存量資產(chǎn)項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性是重要的盤活條件之一，部分合規(guī)性問題已成為新時(shí)代社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。本項(xiàng)專題研究立足投融資體制和項(xiàng)目審批制度變革的歷史背景，嘗試?yán)迩寤A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在立項(xiàng)、土地、規(guī)劃、環(huán)境、建設(shè)施工等方面主要前期工作的歷史變革脈絡(luò)，梳理不同管理事項(xiàng)之間的邏輯關(guān)聯(lián)，從這一視角提供基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性認(rèn)識(shí)。本公眾號(hào)將研究報(bào)告的部分成果以系列文章的形式陸續(xù)刊發(fā)，本文是研究報(bào)告的第一部分（背景與立項(xiàng)篇），供業(yè)界同仁參考。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)合規(guī)性研究（Ⅰ）

背景與立項(xiàng)篇

伍迪 張雪飛

摘要：基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建成運(yùn)營(yíng)后，其前期工作手續(xù)是隱藏于“工程實(shí)體”背后的“隱蔽工程”，像地基之于房屋、鋼筋之于梁柱一樣，是項(xiàng)目未來(lái)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求。具體而言，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性，主要體現(xiàn)于立項(xiàng)、土地、規(guī)劃、環(huán)保、施工、竣工驗(yàn)收等方面的手續(xù)流程是否完整、論證依據(jù)是否充分。對(duì)合規(guī)性的認(rèn)識(shí)不應(yīng)僅著眼于手續(xù)辦理承載的形式和程序，更應(yīng)是蘊(yùn)含于證照流程背后的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)：看待合規(guī)性問題既要回歸歷史、正視當(dāng)時(shí)的歷史背景和政策環(huán)境，又要審視當(dāng)下、領(lǐng)會(huì)不斷完善的政策精神和改革要求；既要關(guān)注單獨(dú)手續(xù)事項(xiàng)是否依法合規(guī)，又要關(guān)注不同手續(xù)事項(xiàng)間是否存在沖突和矛盾。在所有前期工作中，立項(xiàng)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目決策的核心內(nèi)容，立項(xiàng)制度伴隨著我國(guó)投融資體制改革而動(dòng)態(tài)演進(jìn)。當(dāng)前我國(guó)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目分為審批、核準(zhǔn)、備案三種立項(xiàng)方式，每種方式也有著不同的合規(guī)性要求。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；項(xiàng)目前期工作手續(xù)；合規(guī)性；政策演進(jìn)；立項(xiàng)。

一、研究背景

(一)固定資產(chǎn)項(xiàng)目投資管理制度改革不斷深化

改革開放以來(lái)，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資管理模式被打破，市場(chǎng)和政府的關(guān)系得到重新定位，市場(chǎng)開始發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府則主要解決市場(chǎng)失靈、公共利益的問題。伴隨著國(guó)家投資體制的深化改革，我國(guó)投資主體多元化、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局逐步形成。尤其是黨的十八大以來(lái)，政府投資管理體制持續(xù)創(chuàng)新，愈來(lái)愈強(qiáng)調(diào)政府過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)變。工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是黨中央、國(guó)務(wù)院在新形勢(shì)下作出的重大決策，也是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容。為更好的擴(kuò)大有效投資，近年來(lái)，推進(jìn)重要項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制，精簡(jiǎn)審查環(huán)節(jié)、規(guī)范審批事項(xiàng)、減少審批要件、提高審批效率一直是項(xiàng)目審批制度改革的重要方向。

基礎(chǔ)設(shè)施是為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)，是社會(huì)賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件?；A(chǔ)設(shè)施作為重要的固定資產(chǎn)，在投資建設(shè)過程中應(yīng)遵循國(guó)家固定資產(chǎn)投資管理制度的有關(guān)規(guī)定，其項(xiàng)目前期工作手續(xù)的有關(guān)要求也隨著固定資產(chǎn)投資管理制度的變化而不斷完善。

(二)項(xiàng)目前期工作手續(xù)合規(guī)性是存量資產(chǎn)盤活的必要條件

我國(guó)已進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)存量時(shí)代，基礎(chǔ)設(shè)施投資作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓艙石，曾長(zhǎng)期保持高增長(zhǎng)狀態(tài)，2016年、2017年增長(zhǎng)率分別為17.4%和19.0%。新常態(tài)下依靠新增基礎(chǔ)設(shè)施投資“穩(wěn)增長(zhǎng)”“保增長(zhǎng)”難以為繼，2018年、2019年連續(xù)兩年的增長(zhǎng)率均為3.8%，2020年和2021年下滑至0.9%和0.4%（見圖1）。因此，基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的有效盤活成為了當(dāng)今的時(shí)代召喚。

圖1 我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資年增長(zhǎng)率變化情況（％）

為了有效盤活存量資產(chǎn)，國(guó)務(wù)院辦公廳于2022年5月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)），鼓勵(lì)各地加大存量資產(chǎn)盤活力度、擴(kuò)大有效投資，并在文件的“積極落實(shí)項(xiàng)目盤活條件”部分，要求各地要完善包括“項(xiàng)目前期工作手續(xù)”在內(nèi)的“盤活條件”。隨后，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳于2022年7月發(fā)布《關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕561號(hào)），對(duì)“推動(dòng)落實(shí)盤活條件，促進(jìn)項(xiàng)目盡快落地”提出了更具體的要求，包括“對(duì)項(xiàng)目前期工作手續(xù)不齊全的項(xiàng)目，推動(dòng)有關(guān)方面按規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，加快履行竣工驗(yàn)收等程序”等。

確?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性，不僅是存量資產(chǎn)能否滿足盤活條件的政策要求，更是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完成價(jià)值實(shí)現(xiàn)的必備條件。只有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目依法合規(guī)辦理完成了各項(xiàng)投資管理手續(xù)，才能確?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目未來(lái)為每個(gè)項(xiàng)目利益相關(guān)者提供的產(chǎn)品與服務(wù)具有合規(guī)性，才能順理成章地實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。因此，對(duì)于存量資產(chǎn)，雖然基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目已經(jīng)成為既定“事實(shí)”，其前期工作手續(xù)的辦理情況成為隱藏在“事實(shí)”背后的“歷史事件”，但在其進(jìn)行價(jià)值挖掘的盤活過程中，不能用“存在即合理”的標(biāo)準(zhǔn)去判斷合規(guī)性，因?yàn)檫@些“歷史事件”之于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的價(jià)值，就像是“隱蔽工程”之于房屋建筑的價(jià)值——只有地基、鋼筋等這些“隱蔽工程”設(shè)計(jì)合理、依據(jù)充分，才能確保房屋建筑在未來(lái)的地震、風(fēng)暴等災(zāi)害中屹立不倒。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)合規(guī)性的主要內(nèi)容

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)涉及部門較廣、具體程序較多、專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，不同行業(yè)也存在一定差異，這為合規(guī)性的梳理帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)，再加上基礎(chǔ)設(shè)施的高速發(fā)展和我國(guó)固定資產(chǎn)項(xiàng)目投資管理有關(guān)制度的不斷變化，不同時(shí)期對(duì)部分手續(xù)辦理的條件和時(shí)序等政策要求不盡相同，因此，我國(guó)許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)都存在一定瑕疵，如何確認(rèn)這些項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。

借鑒有關(guān)政策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性應(yīng)主要關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)、土地、規(guī)劃、環(huán)境、施工許可、竣工驗(yàn)收等主要工程項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)的合規(guī)性，并結(jié)合特定行業(yè)和領(lǐng)域的不同特點(diǎn)需要額外關(guān)注節(jié)能、用海、電信等手續(xù)，以及項(xiàng)目是否為PPP項(xiàng)目、是否為外商投資項(xiàng)目等特定類別，綜合論證基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)的辦理情況。具體可包括可行性研究批復(fù)或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告核準(zhǔn)、用地預(yù)審、選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)用地批準(zhǔn)書、土地使用權(quán)證、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、施工許可證、專項(xiàng)和綜合竣工驗(yàn)收等。本專題研究將聚焦上述內(nèi)容，分類開展分析研究。

二、立項(xiàng)合規(guī)性

(一)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立項(xiàng)制度改革的基本脈絡(luò)

立項(xiàng)是項(xiàng)目前期工作的重要階段和項(xiàng)目決策的核心環(huán)節(jié)。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在投資主體、投資行業(yè)、投資規(guī)模、項(xiàng)目性質(zhì)（是否盈利）之間的差異，因此立項(xiàng)應(yīng)實(shí)行差異化管理。當(dāng)前，項(xiàng)目立項(xiàng)分為審批、核準(zhǔn)、備案三種方式，分別施行相應(yīng)的決策程序。從行政許可角度而言，立項(xiàng)以政府投資主管部門對(duì)審批制項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告批復(fù)，或者對(duì)核準(zhǔn)制項(xiàng)目的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告核準(zhǔn)作為標(biāo)志。完成項(xiàng)目的可行性研究，標(biāo)志著項(xiàng)目決策工作完成，正式轉(zhuǎn)入施工準(zhǔn)備階段。我國(guó)當(dāng)前形成的項(xiàng)目立項(xiàng)管理制度是經(jīng)歷了漫長(zhǎng)和重大的改革歷程后的產(chǎn)物，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革相伴相生。

改革開放初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)還有著較濃的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印，我國(guó)對(duì)于所有固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目一律實(shí)行政府審批制。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，國(guó)家投資體制改革開始深化，逐步確立了企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，投資決策隨著投資主體、范圍的變化開始細(xì)化和分類，但審批制的立項(xiàng)制度一直延續(xù)到2004年。

2004年7月16日，結(jié)合改革開放二十多年來(lái)國(guó)家一系列的改革精神，國(guó)務(wù)院發(fā)布了近年來(lái)投資管理手續(xù)方面最具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的文件——《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）。《關(guān)于投資體制改革的決定》改變了此前不分投資主體、不分資金來(lái)源、不分項(xiàng)目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小由各級(jí)政府及有關(guān)部門審批的投資管理辦法，明確：對(duì)于使用政府資金的項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)行審批管理；而對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，依據(jù)不同投資項(xiàng)目的資金使用性質(zhì)、類別、事權(quán)等情形分別實(shí)施核準(zhǔn)制或備案制等相應(yīng)的管理程序。

此后，在黨中央、國(guó)務(wù)院于2016年7月5日發(fā)布的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中，進(jìn)一步針對(duì)審批制、核準(zhǔn)制、備案制項(xiàng)目分別提出不同的審批程序以及要點(diǎn)要求：對(duì)于采用直接投資和資本金注入方式的政府審批制項(xiàng)目，要嚴(yán)格審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)；對(duì)于企業(yè)投資核準(zhǔn)制項(xiàng)目，遵循核準(zhǔn)范圍最小化的原則，最大限度精簡(jiǎn)投資項(xiàng)目準(zhǔn)入階段的相關(guān)手續(xù)；對(duì)于實(shí)行備案制的投資項(xiàng)目，政府部門依托投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)或政務(wù)服務(wù)大廳實(shí)行并聯(lián)審查，不得設(shè)置任何前置條件。

近年來(lái)，我國(guó)投融資體制改革成就斐然。投資項(xiàng)目審批范圍大幅度縮減，投資管理工作重心逐步從事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管，企業(yè)投資自主權(quán)進(jìn)一步落實(shí)。政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目在投資范圍、投資主體、投資內(nèi)容和程序、決策過程和管理模式等方面不同，其合規(guī)性要求也存在差異。

(二) 審批制政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)合規(guī)性

1.適用范圍與主要手續(xù)

實(shí)行審批制的項(xiàng)目，應(yīng)是明確列入政府投資計(jì)劃內(nèi)的重大項(xiàng)目，并與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。政府投資項(xiàng)目應(yīng)主要審批項(xiàng)目建議書、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)。

可行性研究報(bào)告是政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)決策階段最重要的工作?？尚行匝芯繄?bào)告應(yīng)對(duì)項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性以及社會(huì)效益、節(jié)能、資源綜合利用、生態(tài)環(huán)境影響、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行全面分析論證。經(jīng)批復(fù)的可行性研究報(bào)告是項(xiàng)目投資決策和項(xiàng)目建設(shè)的依據(jù)。

項(xiàng)目建議書是政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)前的必要程序。項(xiàng)目單位按照規(guī)劃要求報(bào)送項(xiàng)目建議書，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、功能定位和主要建設(shè)內(nèi)容、擬建地點(diǎn)、擬建規(guī)模、投資估算、資金籌措、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行初步分析。項(xiàng)目建議書編制完成后，按照規(guī)定的程序和事權(quán)，報(bào)送項(xiàng)目審批部門審批。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，初步可行性研究報(bào)告可以代替項(xiàng)目建議書。經(jīng)批復(fù)的項(xiàng)目建議書（初步可行性研究報(bào)告）可以作為立項(xiàng)的依據(jù)。需要說(shuō)明的是，項(xiàng)目建議書（初步可行性研究）和可行性研究報(bào)告在內(nèi)容構(gòu)成上大致相似，但二者在研究目的、論證重點(diǎn)以及深度要求上均存在明顯區(qū)別，可行性研究報(bào)告是對(duì)于項(xiàng)目建議書（初步可行性研究報(bào)告）的延伸和深化。

可行性研究報(bào)告經(jīng)批復(fù)后，項(xiàng)目單位可按照規(guī)定要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然資源等部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃許可、正式用地手續(xù)等，并委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位組織初步設(shè)計(jì)。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點(diǎn)

政府投資項(xiàng)目審批手續(xù)隨著政策變化而不斷完善。

根據(jù)1999年2月13日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕16號(hào)），應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序，按照國(guó)家規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)。所有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)程序包括：項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、開工報(bào)告和竣工驗(yàn)收等工作環(huán)節(jié)。嚴(yán)禁任何部門、地區(qū)和項(xiàng)目法人擅自簡(jiǎn)化建設(shè)程序和超越權(quán)限、化整為零進(jìn)行項(xiàng)目審批。

2004年7月16日生效的《關(guān)于投資體制改革的決定》對(duì)于政府投資范圍進(jìn)行了重大調(diào)整，政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。能夠由社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)資金建設(shè)。首次提出要簡(jiǎn)化和規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批程序：對(duì)于政府投資項(xiàng)目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，除特殊情況外不再審批開工報(bào)告；采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請(qǐng)報(bào)告。

2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中強(qiáng)調(diào)應(yīng)完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。

2019年，國(guó)務(wù)院頒布《政府投資條例》。這是我國(guó)政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，于2019年7月起施行。根據(jù)《政府投資條例》，政府投資項(xiàng)目指政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目。對(duì)于采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)按照《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》《國(guó)家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目管理暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，報(bào)送資金申請(qǐng)報(bào)告，單獨(dú)審批。

表1 政府投資項(xiàng)目審批手續(xù)沿革

政府投資項(xiàng)目審批手續(xù)沿革如表1所示?？梢钥吹?，2004年以后政府投資項(xiàng)目審批范圍大幅度縮減，大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目從政府審批范圍調(diào)整至企業(yè)核準(zhǔn)或備案項(xiàng)目范圍。投資管理工作重心逐步從事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管。整體而言，政府投資項(xiàng)目審批制在逐步改進(jìn)和規(guī)范：一方面，對(duì)于經(jīng)國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經(jīng)明確的項(xiàng)目，部分改擴(kuò)建項(xiàng)目，以及建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，可以簡(jiǎn)化相關(guān)文件內(nèi)容和審批程序。另一方面，政府投資項(xiàng)目嚴(yán)格審批流程，在項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等要件上審批要求和深度上基本不變。政府投資項(xiàng)目是審批要件最為復(fù)雜的，在立項(xiàng)合規(guī)性問題上，審核要件原則上缺一不可。

(三)核準(zhǔn)制企業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)合規(guī)性

1.適用范圍與主要手續(xù)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行投資管理規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目是對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益的企業(yè)投資項(xiàng)目。項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的批復(fù)即對(duì)擬建項(xiàng)目核準(zhǔn)的行政許可。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》，企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序。實(shí)行核準(zhǔn)制的投資項(xiàng)目范圍，由國(guó)務(wù)院頒布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》確定，最初是2004年版，現(xiàn)行有效的是2016年版。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點(diǎn)

2004年9月15日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》，其中規(guī)定了企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，應(yīng)按國(guó)家有關(guān)要求編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，報(bào)送項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)。項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)依法進(jìn)行核準(zhǔn)，并加強(qiáng)監(jiān)督管理。項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)主要包括：項(xiàng)目申報(bào)單位情況、擬建項(xiàng)目情況、建設(shè)用地與相關(guān)規(guī)劃、資源利用和能源耗用分析、生態(tài)環(huán)境影響分析，以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果分析等。項(xiàng)目申報(bào)單位在向項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，需附送的文件包括：城市規(guī)劃行政主管部門出具的城市規(guī)劃意見、國(guó)土資源行政主管部門出具的項(xiàng)目用地預(yù)審意見、環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批意見，以及根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)提交的其他文件。

2014年6月14日，為規(guī)范政府對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)行為，實(shí)現(xiàn)便利、高效服務(wù)和有效管理，國(guó)家發(fā)展改革委制定了《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》，于發(fā)布之日開始施行，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》同時(shí)廢止。項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告內(nèi)容要求與2004年制定的核準(zhǔn)暫行辦法相比，取消掉了建設(shè)用地與相關(guān)規(guī)劃，以及能源耗用分析相關(guān)內(nèi)容。項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告主要目的是對(duì)政府關(guān)注的項(xiàng)目外部影響、涉及公共利益的有關(guān)問題進(jìn)行論證說(shuō)明，可能是考慮到相關(guān)用地和規(guī)劃內(nèi)容已經(jīng)在核準(zhǔn)許可前得到城鄉(xiāng)規(guī)劃和國(guó)土資源行政主管部門的批復(fù)意見，合理簡(jiǎn)化項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告是優(yōu)化政府核準(zhǔn)流程的必要舉措。項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告附送文件也做了進(jìn)一步的明確和調(diào)整：相較于2004年制定的核準(zhǔn)暫行辦法，對(duì)于城市規(guī)劃意見，汲取2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的精神，僅對(duì)于以劃撥方式供地的項(xiàng)目要求附送城鄉(xiāng)行政主管部門出具的“選址意見書”。對(duì)于用地預(yù)審意見，補(bǔ)充規(guī)定了不涉及新增用地，在已批準(zhǔn)的建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行改擴(kuò)建的項(xiàng)目，可以不進(jìn)行用地預(yù)審。在此基礎(chǔ)上，還新增了由節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見。

2016年11月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，自2017年2月1日開始施行。項(xiàng)目申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容與《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》相比基本一致，對(duì)于項(xiàng)目基本情況內(nèi)容要求進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，明確其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容。此外，響應(yīng)中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中對(duì)于投資管理工作重心由事前審批向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)移，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》要求核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，按照誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管的原則，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督檢查。對(duì)于施行核準(zhǔn)管理的項(xiàng)目，如企業(yè)未按照核準(zhǔn)手續(xù)開工建設(shè)或者未按照核準(zhǔn)的建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令停止建設(shè)或責(zé)令停產(chǎn)，對(duì)企業(yè)處以罰款。

根據(jù)2016年發(fā)布的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2017年發(fā)布了《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，于2017年4月8日正式施行，《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》同時(shí)廢止。項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告附送文件做了進(jìn)一步的明確和調(diào)整：對(duì)于用地預(yù)審意見，由于政府行政職能調(diào)整，明確需要提供國(guó)土資源（海洋）行政主管部門出具的用海預(yù)審意見。國(guó)土資源主管部門明確可以不進(jìn)行用地預(yù)審的情形除外。此外，取消了立項(xiàng)之前必須提供節(jié)能審查意見的規(guī)定。

表2 企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)沿革

綜上，企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)的沿革如表2所示。近二十年來(lái)，核準(zhǔn)制的投資項(xiàng)目前置手續(xù)不斷精簡(jiǎn)。當(dāng)前只保留了劃撥地的選址意見、用地（用海）預(yù)審以及重特大項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批作為前置條件。對(duì)于存量資產(chǎn)而言，項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)合規(guī)性應(yīng)該結(jié)合當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境，按照當(dāng)時(shí)所適行的法規(guī)和規(guī)章研判。

(四)備案制企業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)合規(guī)性

1.適用范圍與主要手續(xù)

根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》，除重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度需要進(jìn)行核準(zhǔn)之外，其他企業(yè)投資項(xiàng)目，無(wú)論規(guī)模大小，均實(shí)行備案制。項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。除國(guó)家另有規(guī)定的以外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實(shí)施辦法由省級(jí)人民政府自行制定。國(guó)務(wù)院投資主管部門要對(duì)備案工作加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，防止以備案的名義變相審批。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點(diǎn)

2017年2月1日國(guó)務(wù)院施行《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，將核準(zhǔn)和備案上升至國(guó)務(wù)院條例的高度，由此前對(duì)備案條件的事前審查變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，是備案制的一次重要變革。對(duì)于施行備案管理的項(xiàng)目范圍作了更明晰的規(guī)定：除了對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)管理之外，其他項(xiàng)目一律實(shí)行備案管理。除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，實(shí)行備案管理的項(xiàng)目按照屬地原則備案。實(shí)行備案管理的項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前將企業(yè)基本情況、項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目總投資額，以及項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明等事項(xiàng)告知備案機(jī)關(guān)。后者收到以上全部信息即為備案。企業(yè)通過在線平臺(tái)如實(shí)報(bào)送項(xiàng)目開工建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度、竣工的基本信息。備案機(jī)關(guān)采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督檢查，落實(shí)事中事后監(jiān)管責(zé)任。

2017年4月8日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)開始施行的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，延續(xù)了《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》的精神內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)依法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)或者備案，不得擅自增減審查條件，不得超出辦理時(shí)限。實(shí)行備案管理的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、資源開發(fā)、能耗與環(huán)境管理等要求，除依法履行項(xiàng)目備案相關(guān)手續(xù)之外，還應(yīng)依法辦理城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地（海域）使用、環(huán)境保護(hù)、能源資源利用、安全生產(chǎn)等相關(guān)手續(xù)。

表3 企業(yè)投資項(xiàng)目備案手續(xù)沿革

企業(yè)投資項(xiàng)目備案手續(xù)沿革如表3所示?？梢钥吹?，自2004年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》以來(lái)，除重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度需要進(jìn)行核準(zhǔn)之外，絕大多數(shù)企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行備案制。2017年以來(lái)隨著核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例的出臺(tái)，備案制度日趨規(guī)范化，強(qiáng)調(diào)備案機(jī)關(guān)事中事后監(jiān)管的職能，嚴(yán)禁增設(shè)備案審查前置條件，和投資建設(shè)相關(guān)的重要手續(xù)在開工前完成即可。

(五)外商投資項(xiàng)目立項(xiàng)合規(guī)性

對(duì)外開放是我國(guó)的基本國(guó)策。利用外資是對(duì)外開放基本國(guó)策和開放型經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。2004年以前，外商投資項(xiàng)目管理實(shí)行審批和備案制，由原發(fā)展計(jì)劃部門和經(jīng)貿(mào)部門分別管理。根據(jù)國(guó)務(wù)院于2002年發(fā)布的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》，外商投資項(xiàng)目按照項(xiàng)目性質(zhì)分別由發(fā)展計(jì)劃部門和經(jīng)貿(mào)部門審批、備案；外商投資企業(yè)的合同、章程由外經(jīng)貿(mào)部門審批、備案。2004年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》之后，外商投資項(xiàng)目開始實(shí)行核準(zhǔn)制。政府對(duì)企業(yè)提交的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，除了從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面核準(zhǔn)之外，還對(duì)外商投資項(xiàng)目從市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本項(xiàng)目管理等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。

根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（2004年本），《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中總投資（包括增資）1億美元及以上鼓勵(lì)類、允許類項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)核準(zhǔn)。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中總投資（包括增資）5000萬(wàn)美元及以上限制類項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)核準(zhǔn)。國(guó)家規(guī)定的限額以上、限制投資和涉及配額、許可證管理的外商投資企業(yè)的設(shè)立及其變更事項(xiàng)，大型外商投資項(xiàng)目的合同、章程及法律特別規(guī)定的重大變更（增資減資、轉(zhuǎn)股、合并）事項(xiàng)，由商務(wù)部核準(zhǔn)。上述項(xiàng)目之外的外商投資項(xiàng)目由地方政府按照有關(guān)法規(guī)辦理核準(zhǔn)。

根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（2013年本），中方投資10億美元及以上項(xiàng)目，涉及敏感國(guó)家和地區(qū)、敏感行業(yè)的項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。前款規(guī)定之外的中央管理企業(yè)投資項(xiàng)目和地方企業(yè)投資3億美元及以上項(xiàng)目報(bào)國(guó)務(wù)院投資主管部門備案。國(guó)內(nèi)企業(yè)在境外投資開辦企業(yè)（金融企業(yè)除外）事項(xiàng)，涉及敏感國(guó)家和地區(qū)、敏感行業(yè)的，由商務(wù)部核準(zhǔn)；其他情形的，中央管理企業(yè)報(bào)商務(wù)部備案，地方企業(yè)報(bào)省級(jí)政府備案。可以看到，2013年12月，國(guó)務(wù)院頒布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（2013年本），外商投資管理體制發(fā)生了歷史性變革，外商投資項(xiàng)目由全面核準(zhǔn)改為普遍備案、有限核準(zhǔn)相結(jié)合的管理方式，一定程度提高了外商投資便利。

根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（2014年本），《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對(duì)控股）要求的總投資（含增資）10億美元及以上鼓勵(lì)類項(xiàng)目，總投資（含增資）1億美元及以上限制類（不含房地產(chǎn)）項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中總投資（含增資）20億美元及以上項(xiàng)目報(bào)國(guó)務(wù)院備案。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》限制類中的房地產(chǎn)項(xiàng)目和總投資（含增資）小于1億美元的其他限制類項(xiàng)目，由省級(jí)政府核準(zhǔn)?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對(duì)控股）要求的總投資（含增資）小于10億美元的鼓勵(lì)類項(xiàng)目，由地方政府核準(zhǔn)。相較于2013年，此次我國(guó)將《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對(duì)控股）要求的總投資（含增資）小于10億美元的鼓勵(lì)類項(xiàng)目全部下放地方政府核準(zhǔn)，總投資（含增資）小于1億美元的限制類項(xiàng)目和全部房地產(chǎn)項(xiàng)目下放省級(jí)政府核準(zhǔn)。

2014 年5月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，明確了核準(zhǔn)、備案的具體辦理要求。擬申請(qǐng)核準(zhǔn)的外商投資項(xiàng)目應(yīng)按國(guó)家有關(guān)要求編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告。項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）項(xiàng)目及投資方情況；（2）資源利用和生態(tài)環(huán)境影響分析；（3）經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響分析。外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)包括并購(gòu)方情況、并購(gòu)安排、融資方案和被并購(gòu)方情況、被并購(gòu)后經(jīng)營(yíng)方式、范圍和股權(quán)結(jié)構(gòu)、所得收入的使用安排等。項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)附的文件包括：（1）中外投資各方的企業(yè)注冊(cè)證明材料及經(jīng)審計(jì)的最新企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表（包括資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表和現(xiàn)金流量表）、開戶銀行出具的資金信用證明;（2）投資意向書，增資、并購(gòu)項(xiàng)目的公司董事會(huì)決議;（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見書（僅指以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的項(xiàng)目）;（4）國(guó)土資源行政主管部門出具的用地預(yù)審意見（不涉及新增用地，在已批準(zhǔn)的建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行改擴(kuò)建的項(xiàng)目，可以不進(jìn)行用地預(yù)審）;（5）環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批文件;（6）節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見;（7）以國(guó)有資產(chǎn)出資的，需由有關(guān)主管部門出具的確認(rèn)文件;（8）根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件。因此，對(duì)于外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置手續(xù)除了用地預(yù)審、選址意見書之外，還包括中外各方企業(yè)證明材料、投資意向書等。

擬申請(qǐng)備案的外商投資項(xiàng)目需由項(xiàng)目申報(bào)單位提交項(xiàng)目和投資方基本情況等信息，并附中外投資各方的企業(yè)注冊(cè)證明材料、投資意向書及增資、并購(gòu)項(xiàng)目的公司董事會(huì)決議等其他相關(guān)材料；外商投資項(xiàng)目備案需符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，符合《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》。

2015年5月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》，提出改善投資環(huán)境，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，進(jìn)一步開放制造業(yè)，穩(wěn)定外商投資規(guī)模和速度，提高引進(jìn)外資質(zhì)量。改革外商投資審批和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)的管理方式，向準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。據(jù)此，外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限持續(xù)下放，在2014年底將限制類外商投資項(xiàng)目省級(jí)政府權(quán)限提高至1億美元基礎(chǔ)上，2016年底進(jìn)一步提高至3億美元。根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（2016年本），《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中總投資（含增資）3億美元及以上限制類項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中總投資（含增資）20億美元及以上項(xiàng)目報(bào)國(guó)務(wù)院備案?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中總投資（含增資）3億美元以下限制類項(xiàng)目，由省級(jí)政府核準(zhǔn)。2016年起，商務(wù)部門將不涉及國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)設(shè)立及變更改為備案制，并頒布了《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》。

為順應(yīng)推動(dòng)高水平對(duì)外開放的要求，國(guó)家穩(wěn)步推進(jìn)外商投資管理制度改革。2017年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開放積極利用外資若干措施的通知》，繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，進(jìn)一步深化外商投資管理體制改革。2017年6月，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部起草的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂）》予以發(fā)布。2017版的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄首次提出了全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單。負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，外商投資原則上實(shí)行備案管理。2017、2018年，關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開放、促進(jìn)外資增長(zhǎng)比較重要的政策還包括：國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)外資增長(zhǎng)若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕39號(hào)）、《關(guān)于積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕19號(hào)）等。

2020年1月1日，《中華人民共和國(guó)外商投資法》正式施行，成為外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，明確我國(guó)對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，是指在投資準(zhǔn)入階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇；所稱負(fù)面清單，是指國(guó)家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實(shí)施的準(zhǔn)入特別管理措施。國(guó)家對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資，給予國(guó)民待遇。負(fù)面清單由國(guó)務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布。同日施行的《中華人民共和國(guó)外商投資法實(shí)施條例》對(duì)于投資促進(jìn)、投資保護(hù)、投資管理等進(jìn)行了進(jìn)一步明確的規(guī)定。

當(dāng)前，我國(guó)利用外資面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部于2022年10月26日發(fā)布《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2022年版）》，這是進(jìn)一步穩(wěn)外資的舉措，該文件引導(dǎo)外資投向先進(jìn)制造、高新技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)等領(lǐng)域及中西部和東北地區(qū)，同時(shí)支持制造業(yè)外商投資企業(yè)進(jìn)出口，引導(dǎo)制造業(yè)外商投資企業(yè)國(guó)內(nèi)梯度轉(zhuǎn)移，將于2023年1月1日起正式施行。

(六)小結(jié)

總結(jié)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作中與立項(xiàng)相關(guān)的手續(xù)要點(diǎn)及與其他投資管理事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)搭接關(guān)系，以2015年時(shí)適用的政策法規(guī)為例，如圖2所示。

圖2 立項(xiàng)手續(xù)要點(diǎn)及其與有關(guān)事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)

“審批制”是最“嚴(yán)格”的一種行政許可審查制度。對(duì)于采用直接投資或者資本金注入的政府投資項(xiàng)目，審批事項(xiàng)包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)文件。項(xiàng)目建議書旨在論證建設(shè)項(xiàng)目的必要性；可行性研究報(bào)告主要論證項(xiàng)目的可行性，其審批標(biāo)志項(xiàng)目決策的完成，劃撥地的選址意見、用地（用海）預(yù)審以及重特大項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批等手續(xù)則是可行性研究報(bào)告批復(fù)的前置條件；初步設(shè)計(jì)是實(shí)施準(zhǔn)備的開始，重點(diǎn)論證執(zhí)行性。

對(duì)于實(shí)行“核準(zhǔn)制”的企業(yè)投資項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告不是強(qiáng)制性審批要件，一般是在企業(yè)內(nèi)完成，供企業(yè)內(nèi)部自主決策?？梢愿鶕?jù)可行性研究的基本意見和結(jié)論，按照政府核準(zhǔn)要求編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告。對(duì)于企業(yè)核準(zhǔn)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，可行性研究報(bào)告可以作為編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的基礎(chǔ)。項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告核準(zhǔn)是項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)投資擬建設(shè)項(xiàng)目的行政許可。與審批制項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告批復(fù)類似，劃撥地的選址意見、用地（用海）預(yù)審以及重特大項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批同樣也是核準(zhǔn)制企業(yè)投資項(xiàng)目準(zhǔn)入階段的前置要件。此外，外商投資項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的前置要件還包括：中外投資各方的企業(yè)注冊(cè)證明材料及經(jīng)審計(jì)的最新企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表、投資意向書，增資、并購(gòu)項(xiàng)目的公司董事會(huì)決議、以國(guó)有資產(chǎn)出資的，由有關(guān)主管部門出具的確認(rèn)文件等。

對(duì)于實(shí)行“備案制”的企業(yè)投資項(xiàng)目，在備案前不設(shè)置任何前置審批事項(xiàng)。在備案制項(xiàng)目中，對(duì)于在核準(zhǔn)制企業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)前后需要審查的所有要件，一般在備案制項(xiàng)目立項(xiàng)后或在備案過程中同步完成。

附：背景和立項(xiàng)部分的主要政策清單（按文中出現(xiàn)先后順序）

1.國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）

2.國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳《關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕561號(hào)）

3.國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）

4.中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）

5.國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕16號(hào)）

6.《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）

7.《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（第一版為2004年版，現(xiàn)行有效的是2016年版）

8.《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》（2004年）(國(guó)家發(fā)展改革委令第19號(hào))

9. 《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》（2014年）（國(guó)家發(fā)展改革委令第11號(hào)）

10.《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（2016年）（國(guó)務(wù)院令第673號(hào)）

11.《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（2017年）（國(guó)家發(fā)展改革委令第2號(hào)）

12.《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》（2002年）（國(guó)務(wù)院令第346號(hào)）

13.《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（2014年）（國(guó)家發(fā)展改革委令第12號(hào)）

14.中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》（2015年5月5日）

15.《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》（2016年）（商務(wù)部令2016年第3號(hào)）

16.國(guó)務(wù)院《關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開放積極利用外資若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕5號(hào)）

17.《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》（2017年）（商務(wù)部令2017年第2號(hào)）

18. 國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)外資增長(zhǎng)若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕39號(hào)）

19.《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（第一版為1995年版，最后一版是2017年修訂版，已廢止）

20.國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕19號(hào)）

21.《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》（2018年）（商務(wù)部令2018年第6號(hào)）

22.《中華人民共和國(guó)外商投資法》（2020年1月1日施行）

23.《中華人民共和國(guó)外商投資法實(shí)施條例》（2020年1月1日施行）

24.《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2021年）（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)商務(wù)部令2021年第47號(hào)）

25.《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》（2022年）（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)商務(wù)部令第52號(hào)）