問：中國(guó)目前已成為PPP模式的最大市場(chǎng)，對(duì)作為“舶來(lái)品”的PPP模式如何進(jìn)行本土化提升創(chuàng)新？
徐成彬：PPP是英文Public－Private—Partnership的縮寫，即“公私合作”。我國(guó)近年將PPP統(tǒng)稱為“政府和社會(huì)資本合作”，我國(guó)第一個(gè)“P”主要指政府，第二個(gè)“P”包含國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)和混合所有制在內(nèi)的廣義資本方。
英國(guó)是最早采用PPP模式的國(guó)家。1992年，英國(guó)首創(chuàng)典型的政府付費(fèi)類PPP模式——私人部門融資計(jì)劃（PFI，Private Finance Initiative），具體運(yùn)作全部由私人部門完成。英國(guó)PFI項(xiàng)目主要涉及學(xué)校、醫(yī)院、政府辦公樓等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
法國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域私有化程度相對(duì)較低，特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式是法國(guó)建設(shè)管理公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的普遍模式，幾乎所有的公共服務(wù)都向特許經(jīng)營(yíng)者開放。法國(guó)水務(wù)集團(tuán)早在十幾年前就登陸中國(guó)，開展了多個(gè)特許經(jīng)營(yíng)水務(wù)項(xiàng)目。
目前，我國(guó)學(xué)者結(jié)合國(guó)情對(duì)PPP模式進(jìn)行本土化提升創(chuàng)新，已總結(jié)提煉出“三代PPP”理論框架，即物有所值的“第一代PPP”（Value for Money）、經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“第二代PPP”（Value for Economy）和以人為本的“第三代PPP”（Value for People）?！暗谝淮鶳PP”是將PPP作為政府采購(gòu)公共服務(wù)的工具，其核心是要提高財(cái)政資金使用的質(zhì)量和效率，強(qiáng)調(diào)公共部門使用財(cái)政資金的物有所值；“第二代PPP”是將PPP作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，強(qiáng)調(diào)PPP對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值；“第三代PPP”是基于聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），將PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具，強(qiáng)調(diào)PPP對(duì)人類的價(jià)值。
三代PPP模式之間，存在遞次迭代及演進(jìn)關(guān)系。我國(guó)應(yīng)通過(guò)全面完善“第一代PPP”，將“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域；通過(guò)價(jià)格和收費(fèi)制度的改革，推動(dòng)使用者付費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革，大力發(fā)展“第二代PPP”，可通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等模式盤活優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)；在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人民為中心及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，積極推動(dòng)“第三代PPP”的制度體系建設(shè)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。
問：基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式面臨哪些機(jī)遇挑戰(zhàn)？
徐成彬：作為撬動(dòng)社會(huì)資本的一種手段，PPP模式是目前不可替代的穩(wěn)投資方式。尤其是在盤活水利存量資產(chǎn)方面，PPP模式可以實(shí)現(xiàn)水利項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)換、項(xiàng)目改擴(kuò)建及提高運(yùn)營(yíng)水平。鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本進(jìn)入重大水利項(xiàng)目，既可以補(bǔ)充水利基建項(xiàng)目的資金需求，推動(dòng)擴(kuò)大有效投資；也可以通過(guò)建立合理的水利項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，讓社會(huì)資本參與水利工程項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，穩(wěn)定市場(chǎng)主體的投資預(yù)期。
近年來(lái)通過(guò)持續(xù)的項(xiàng)目實(shí)踐以及國(guó)家相關(guān)部門的政策引導(dǎo)與市場(chǎng)監(jiān)管，目前PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作已得到較大改善，新增PPP項(xiàng)目涉及隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力得到了提升。目前，所有PPP項(xiàng)目都要求開展可行性論證，履行審批、核準(zhǔn)或備案法定程序；嚴(yán)格識(shí)別PPP項(xiàng)目可能涉及的固定回報(bào)、明股實(shí)債、承諾回購(gòu)等隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并將新增純政府付費(fèi)項(xiàng)目的紅線從10%進(jìn)一步壓縮至5%，增加了風(fēng)險(xiǎn)的可控性。
我國(guó)自1995年開展BOT試點(diǎn)，特別是2014年大規(guī)模推行PPP模式以來(lái)，在水利等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域沉淀了規(guī)模巨大的存量資產(chǎn)。我國(guó)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確指出，通過(guò)規(guī)范有序推進(jìn)PPP，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITs健康發(fā)展，以有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。今年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，鼓勵(lì)具備長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益的存量項(xiàng)目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平。由此可見，PPP在盤活存量資產(chǎn)方面大有可為。
水利PPP項(xiàng)目如何吸引民間資本進(jìn)入、如何在融資方面找到更靈活的辦法，是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要問題。這需要相關(guān)部門探索加大對(duì)有效投資等金融支持力度。2021年7月國(guó)家發(fā)展改革委已將具有供水、發(fā)電等功能的水利設(shè)施納入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域試點(diǎn)范圍；當(dāng)前水利部及相關(guān)部門正在大力推廣水利基礎(chǔ)設(shè)施REITs，應(yīng)將其納入我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs統(tǒng)一框架體系。通過(guò)項(xiàng)目篩選、資產(chǎn)重組等工作，探索將投資管理合規(guī)、收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)水利項(xiàng)目率先發(fā)行REITs，形成示范效應(yīng)，有助于解決PPP項(xiàng)目融資難題，可為社會(huì)資本注入“活水”，形成良性循環(huán)的運(yùn)作模式。
問：水利基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目操作需關(guān)注哪些重點(diǎn)？
徐成彬：《水利部關(guān)于推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，水利基礎(chǔ)設(shè)施PPP將聚焦國(guó)家水網(wǎng)重大工程、水資源集約節(jié)約利用、農(nóng)村供水工程建設(shè)、流域防洪工程體系建設(shè)、河湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)、智慧水利建設(shè)等六大重點(diǎn)領(lǐng)域。
基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目周期一般包括項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目論證、合作伙伴選擇及項(xiàng)目執(zhí)行等階段，每個(gè)階段涉及多項(xiàng)步驟。具體到水利基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目操作，需要關(guān)注以下重點(diǎn)。
一是深化項(xiàng)目前期論證工作。重大水利工程前期工作技術(shù)復(fù)雜、不確定性因素多、周期長(zhǎng)，原則上由水行政主管部門商有關(guān)部門組織開展，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。對(duì)于中小型水利工程，鼓勵(lì)社會(huì)資本在水行政主管部門指導(dǎo)下開展項(xiàng)目前期論證工作。
二是科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案。依據(jù)有關(guān)規(guī)定在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告中一并編制或單獨(dú)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資估算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼等事項(xiàng)。
三是嚴(yán)格履行審核決策程序。及時(shí)將項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)地方政府或經(jīng)授權(quán)的主管部門審核審批，涉及財(cái)政支出責(zé)任的PPP項(xiàng)目還要開展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證。
四是擇優(yōu)選擇社會(huì)資本方。實(shí)施方案通過(guò)審批的水利PPP項(xiàng)目，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布項(xiàng)目公告和有關(guān)信息，組織編制招標(biāo)文件、合同文本。公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。
五是依法合規(guī)組建項(xiàng)目法人。水利PPP項(xiàng)目可由政府或其授權(quán)部門和社會(huì)資本方根據(jù)投資比例協(xié)商共同組建項(xiàng)目法人，簽訂投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)合同文件，明確項(xiàng)目合同各方權(quán)利義務(wù)，建立激勵(lì)約束機(jī)制，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。
六是加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理。沒有效率的提升，就無(wú)所謂物有所值。各級(jí)水行政主管部門要針對(duì)水利PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，制定完善建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度，切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)管，確保工程質(zhì)量、安全和功能效益發(fā)揮。項(xiàng)目法人要健全企業(yè)管理制度，依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護(hù)等責(zé)任，確保全面履行合同義務(wù)。
七是健全績(jī)效評(píng)價(jià)和退出機(jī)制。無(wú)績(jī)效，不付費(fèi)，PPP合同需要明確績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理開展績(jī)效評(píng)價(jià)。合作期內(nèi)，如遇不可抗力或重大違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，要及時(shí)做好項(xiàng)目移交接管，保證公共利益不受侵害；合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，確保工程持續(xù)安全運(yùn)行。
問：推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，各地探索了哪些經(jīng)驗(yàn)？
徐成彬：經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施在許多方面形成了具有示范性的PPP典型案例。在合理劃分項(xiàng)目模塊、分類選擇合作方式方面，湖南莽山水庫(kù)將樞紐工程和灌區(qū)工程按照功能進(jìn)行分類，設(shè)計(jì)不同模塊吸引社會(huì)資本參與，保證了社會(huì)資本的合理收益；在向下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸、提高項(xiàng)目收益方面，重慶觀景口水庫(kù)將水廠一并納入PPP合作范圍，增加社會(huì)資本投資收益；在明確合作各方責(zé)任、建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制方面，貴州馬嶺水利樞紐明確政府出資人負(fù)責(zé)供水配套設(shè)施的建設(shè)，工程建設(shè)費(fèi)用超出概算部分由社會(huì)資本方承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
注：原文載自《中國(guó)水利報(bào)》2022年9月15日高端訪談：盡快形成聯(lián)動(dòng)共贏的水利PPP生態(tài)圈——訪中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬（《中國(guó)水利報(bào)》記者 魏曉雯）
