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以“咨詢+”模式助推

規(guī)劃項(xiàng)目全生命周期管理能力提升

一、背景和現(xiàn)狀分析

（一）投資項(xiàng)目更加注重謀劃策劃和全生命周期管理

更加注重項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。黨的二十大報(bào)告指出，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。因此需要立足新發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變投資發(fā)展理念，由過(guò)去重?cái)?shù)量（規(guī)模）、輕質(zhì)量效益向重結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變，發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用轉(zhuǎn)變。

更加重視項(xiàng)目前期性工作。國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號(hào)），提出高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的投資，高質(zhì)量的投資需要高質(zhì)量的決策。要進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目前期策劃和可行性研究，提升投資決策科學(xué)化水平，鞏固和深化投融資體制改革成果。注重防控項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為有效投資，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展。

更加注重項(xiàng)目全生命周期管理。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大。重大投資項(xiàng)目是加快地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善社會(huì)民生的重要抓手，必須確保項(xiàng)目“能落地”“可持續(xù)”“有成效”。因此更加注重融資方案和財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，更加注重?cái)?shù)字化等現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用和降本增效，更加注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商運(yùn)營(yíng)，防止無(wú)效和低效投資。

（二）地方政府推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的困難與挑戰(zhàn)

1.財(cái)政自給率總體處于下降狀態(tài)

財(cái)政自給率是要衡量地方本級(jí)收入與最終支出的比例關(guān)系，財(cái)政自給率越高，表明地方財(cái)政平衡能力越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越健康。2022年，僅陜西、內(nèi)蒙古、新疆和山西公共預(yù)算收入大幅增長(zhǎng)，其余27省財(cái)政自給率均有所下降，其中上海、吉林財(cái)政自給率下降超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)，浙江、海南、北京和江蘇財(cái)政自給率也下降較多。另外，隨著土地紅利逐漸消解，地方政府土地出讓收入持續(xù)下降。因此，發(fā)展壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)體系，擴(kuò)大稅收收入占比，提升財(cái)政收入質(zhì)量，已成為各地方政府未來(lái)工作的重中之重。

圖1 2022年各省份財(cái)政自給率狀況

2.政府負(fù)債率持續(xù)居高不下

衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的常用指標(biāo)是地方政府債務(wù)率，債務(wù)率越高，表明政府財(cái)政壓力越大，償還能力越弱，未來(lái)發(fā)展?jié)摿Ρ煌钢?，甚至可能?dǎo)致債務(wù)危機(jī)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)仍面臨下行壓力，地方政府債務(wù)越來(lái)越受到社會(huì)關(guān)注，尤其是2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量、化解存量。各地方政府必須及時(shí)轉(zhuǎn)變思維，改變以往“舉債融資、借新還舊”的做法，推動(dòng)投資項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。

圖2 2022年全國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況

3.招商引資項(xiàng)目落地困難

一是“重項(xiàng)目，輕運(yùn)營(yíng)”現(xiàn)象廣泛存在。在項(xiàng)目前期策劃階段比較重視工程建設(shè)方案研究，缺乏對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)以及全生命周期等方面的深入研究論證。二是項(xiàng)目建設(shè)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商引資相脫節(jié)，由于在項(xiàng)目策劃過(guò)程中沒(méi)有深入對(duì)接產(chǎn)業(yè)企業(yè)，存在發(fā)展定位不準(zhǔn)確、服務(wù)功能與企業(yè)需求不匹配等情況。如產(chǎn)業(yè)園區(qū)建成后出現(xiàn)大量空置，“筑巢引鳳”變成了“有巢無(wú)鳳”。三是同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重。由于缺乏基于比較優(yōu)勢(shì)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系，同質(zhì)化招商引資現(xiàn)象比較普遍，尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

4.政策執(zhí)行落實(shí)不夠到位

近年來(lái)，我國(guó)在國(guó)家層面密集出臺(tái)了一系列政策，支持各地重大投資項(xiàng)目的建設(shè)，這些政策涉及領(lǐng)域廣泛，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保、能源、交通、教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，而且政策出臺(tái)密集、變化較快，因此非?？简?yàn)地方政府的政策敏感性和執(zhí)行力度。另一方面，由于瞻前顧后等種種原因，致使當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)未能有效結(jié)合和發(fā)揮，在引進(jìn)項(xiàng)目、爭(zhēng)取資金、爭(zhēng)取政策方面處于消極性被動(dòng)局面。

二、以“咨詢+投資”為引領(lǐng)，提升項(xiàng)目投資決策和建設(shè)成效

打造地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。發(fā)揮咨詢公司專業(yè)優(yōu)勢(shì)，廣泛梳理國(guó)家政策以及重大投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備信息，準(zhǔn)確把握中央政策導(dǎo)向和項(xiàng)目投資支持領(lǐng)域。強(qiáng)化前期策劃基礎(chǔ)作用，深入了解地方政府需求和發(fā)展目標(biāo)，制定明確、可行的發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域、投資重點(diǎn)和發(fā)展優(yōu)先級(jí)，集中有限資源力量推動(dòng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。立足重大投資項(xiàng)目全生命周期視角，基于地方資源有針對(duì)性地開(kāi)展謀劃策劃，深入研究發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)和實(shí)施方案，提升投資有效性，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)可控性，打造發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

保障項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)。做好咨詢策劃與投資結(jié)合，有利于全方位、多層次、寬領(lǐng)域爭(zhēng)取各方面資金支持，保障項(xiàng)目落地實(shí)施。一是在項(xiàng)目咨詢策劃過(guò)程中，緊抓國(guó)家擴(kuò)大投入和拉動(dòng)內(nèi)需機(jī)遇，結(jié)合數(shù)字中國(guó)、中國(guó)制造2025、“雙碳”戰(zhàn)略、生態(tài)環(huán)境治理、城市更新、鄉(xiāng)村振興等政策導(dǎo)向，做好銜接工作，把更多項(xiàng)目納入到國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)資金“盤(pán)子”，最大限度地爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)資金、專項(xiàng)債等上級(jí)資金。二是靈活選取各類金融工具，同時(shí)開(kāi)展項(xiàng)目組織模式和投融資模式創(chuàng)新，采用EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)模式）、TOD（公共交通導(dǎo)向開(kāi)發(fā)模式）、F+EPC（融資+設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包）、投資人+EPC（投資人+設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包）等模式，靈活包裝項(xiàng)目。三是發(fā)揮咨詢公司平臺(tái)資源優(yōu)勢(shì)，廣泛對(duì)接投資公司和各類金融機(jī)構(gòu)，為地方政府重大投資項(xiàng)目牽線搭橋，引入各類投資主體，實(shí)現(xiàn)資源要素整合和精準(zhǔn)匹配。

保障項(xiàng)目順利實(shí)施。“咨詢+投資”模式能最大程度保障項(xiàng)目投資決策的延續(xù)性，拓展咨詢服務(wù)深度，統(tǒng)籌開(kāi)展項(xiàng)目概念性規(guī)劃設(shè)計(jì)，落實(shí)功能片區(qū)和土地利用規(guī)劃、交通和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、整體開(kāi)發(fā)要素控制（強(qiáng)度、風(fēng)貌等指標(biāo)）以及重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃等，確定分期開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序，推進(jìn)項(xiàng)目立項(xiàng)審批和開(kāi)工各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，提升項(xiàng)目投資決策的科學(xué)性和成功率。

三、以“咨詢+數(shù)字化”為抓手，助推重大投資項(xiàng)目數(shù)字化轉(zhuǎn)型和運(yùn)營(yíng)能力的提升

（一）加快推進(jìn)項(xiàng)目數(shù)字化建設(shè)

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》提出，推動(dòng)數(shù)字技術(shù)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、金融、教育、醫(yī)療、交通、能源等重點(diǎn)領(lǐng)域，加快數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用。開(kāi)展數(shù)字化咨詢服務(wù)，一是以全過(guò)程咨詢服務(wù)為導(dǎo)向，構(gòu)建項(xiàng)目數(shù)字化應(yīng)用方案，包括技術(shù)、設(shè)備、工程、建設(shè)管理和運(yùn)維、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全保障等方面。二是打造數(shù)字化咨詢服務(wù)平臺(tái)，為業(yè)主提供數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、智慧管理、高效協(xié)同的數(shù)字化服務(wù)，推進(jìn)工程項(xiàng)目智能化、規(guī)范化、精細(xì)化。三是強(qiáng)化數(shù)字信息基礎(chǔ)建設(shè)，完善咨詢服務(wù)數(shù)據(jù)資源體系，激活數(shù)據(jù)要素潛能，利用數(shù)據(jù)資源為項(xiàng)目開(kāi)展供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈等方面的咨詢服務(wù)。

（二）加快推動(dòng)重大投資項(xiàng)目數(shù)字化轉(zhuǎn)型

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2021〕29號(hào)），提出協(xié)同推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。推進(jìn)投資建設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是建設(shè)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字社會(huì)的必然要求。依托大數(shù)據(jù)、IoT（物聯(lián)網(wǎng)）、BIM（建筑信息模型）、GIS（地理信息系統(tǒng)）、AI（人工智能）等數(shù)字技術(shù)，實(shí)現(xiàn)在項(xiàng)目進(jìn)度、安全質(zhì)量、特種設(shè)備監(jiān)測(cè)等方面的數(shù)字化管理。通過(guò)系統(tǒng)性數(shù)字化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控智能化、數(shù)據(jù)要素資產(chǎn)化，降低風(fēng)險(xiǎn)成本，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，提高項(xiàng)目的效率和效益。

（三）加快打造大數(shù)據(jù)招商平臺(tái)

以大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)手段為依托，整合各方資源，實(shí)現(xiàn)信息共享和數(shù)據(jù)分析，打造招商運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)，為招商引資及高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)管理提供數(shù)字化支撐。通過(guò)大數(shù)據(jù)招商平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目從策劃、招商、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程管理。強(qiáng)化全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理，對(duì)項(xiàng)目環(huán)境、政策、市場(chǎng)等因素進(jìn)行分析和預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)損失。通過(guò)大數(shù)據(jù)招商平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)分析和可視化呈現(xiàn)，為決策者提供更加準(zhǔn)確、全面的數(shù)據(jù)支持，提高項(xiàng)目決策效率和質(zhì)量。

四、以“咨詢+運(yùn)營(yíng)”為主線，打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)新體系

以延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈為抓手，結(jié)合地方政府缺資金、虛產(chǎn)業(yè)、弱運(yùn)營(yíng)等實(shí)際情況，立足全過(guò)程咨詢服務(wù)和項(xiàng)目全生命周期管理，創(chuàng)新打造“供應(yīng)鏈+產(chǎn)業(yè)鏈+運(yùn)營(yíng)鏈”（Supply chain+ Industrial chain+ Operational chain）三鏈融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

（一）以供應(yīng)鏈金融為支撐平臺(tái)，提升項(xiàng)目融資水平

2022年，中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)，提出發(fā)展供應(yīng)鏈金融，提供直達(dá)各流通環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)主體的金融產(chǎn)品。2023年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，提出統(tǒng)籌推進(jìn)供應(yīng)鏈金融發(fā)展，提高服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)量升級(jí)的精準(zhǔn)性和可及性。供應(yīng)鏈金融作為一種新興的金融服務(wù)模式，立足產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈整體價(jià)值，通過(guò)整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的資源和信息，直接介入實(shí)體經(jīng)濟(jì)中具體的業(yè)務(wù)運(yùn)作，不僅使采購(gòu)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、銷售等供應(yīng)鏈更加順暢，還能為產(chǎn)業(yè)鏈提供更加便捷、高效、低成本的金融服務(wù)。發(fā)揮企業(yè)賦能、錨定物流增信等作用，破除產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈一體化發(fā)展的短板、瓶頸和效率等問(wèn)題。

推動(dòng)構(gòu)建供應(yīng)鏈金融共享平臺(tái)，滿足產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的融資需求。強(qiáng)化對(duì)供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的總成本結(jié)構(gòu)分析，為項(xiàng)目策劃資金來(lái)源與使用計(jì)劃，積極聯(lián)合投資、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)、基金頭部企業(yè)，為項(xiàng)目落地提供多元支持和保障。同時(shí)，拓展供應(yīng)鏈金融共享平臺(tái)功能，以大量、真實(shí)、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)替代抵押擔(dān)保，提高金融服務(wù)可得性。優(yōu)化融資/物租賃、信貸與保理/融資等金融服務(wù)的風(fēng)控管理，提高服務(wù)效率和服務(wù)水平。

（二）以構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈體系為主線，提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，開(kāi)展市場(chǎng)需求、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等分析研究，為地方政府編制相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、制定招商圖譜，完善產(chǎn)業(yè)鏈體系，包括上游原材料供應(yīng)、中游制造加工、下游銷售服務(wù)等環(huán)節(jié)。制定產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展計(jì)劃，梳理重大項(xiàng)目清單，配套和落實(shí)相關(guān)保障措施。加強(qiáng)科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)，為產(chǎn)業(yè)鏈的完善和升級(jí)提供源源不斷的動(dòng)力。通過(guò)政策創(chuàng)新、政府引導(dǎo)和資金扶持等方式，營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，培育一批競(jìng)爭(zhēng)力、帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈完善和發(fā)展。同時(shí)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與教育、文化、旅游等產(chǎn)業(yè)的融合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展。注重環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重提升。

（三）以運(yùn)營(yíng)管理與優(yōu)化為核心，推動(dòng)項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展

結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、資源、文化等，制定項(xiàng)目特色全過(guò)程運(yùn)營(yíng)管理策略和計(jì)劃。建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，識(shí)別項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。積極引入創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)理念和管理方法，科學(xué)構(gòu)建項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)估體系，定期對(duì)運(yùn)營(yíng)效果進(jìn)行評(píng)估，分析運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效率。運(yùn)用數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可視化、精細(xì)化管理，將既有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)通過(guò)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為運(yùn)營(yíng)指導(dǎo)，確保項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，協(xié)助地方政府不斷拓寬項(xiàng)目招商運(yùn)營(yíng)渠道，通過(guò)組織召開(kāi)招商大會(huì)、專項(xiàng)論壇、鄉(xiāng)賢活動(dòng)等多種形式，開(kāi)展多維度、高精準(zhǔn)招商活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)和管理。

五、結(jié)語(yǔ)

“咨詢+”模式可以有效的推動(dòng)項(xiàng)目全生命周期高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加財(cái)政收入具有重要意義。圍繞國(guó)家政策導(dǎo)向和重點(diǎn)支持領(lǐng)域，強(qiáng)化咨詢策劃引領(lǐng)作用，注重項(xiàng)目全生命周期管理和數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用，靈活采用生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（EOD）、基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs、地方政府專項(xiàng)債、特許經(jīng)營(yíng)等多種方式建立多元化投資和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資金參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，發(fā)展壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)，為高質(zhì)量發(fā)展注入新的活力。同時(shí)，也不斷拓展咨詢服務(wù)內(nèi)涵和深度，根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展需求，提供定制化咨詢服務(wù)和精細(xì)化運(yùn)營(yíng)管理，助力地方政府投資項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。