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基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作手續(xù)合規(guī)性研究（Ⅳ）

環(huán)境篇

張雪飛 伍迪

當前我國基礎(chǔ)設(shè)施項目在環(huán)境方面前期工作主要包括環(huán)境影響評價和排污許可等相關(guān)手續(xù)，此外，在工程項目的竣工驗收階段，還包括環(huán)保方面的專項驗收等。

——開展建設(shè)項目環(huán)境影響評價，自上世紀末《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》開始施行以來就一直都是基礎(chǔ)設(shè)施項目在環(huán)境方面前期手續(xù)的核心工作。環(huán)境影響評價是對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行的分析、預(yù)測和評估，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測。實行建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度，最主要目的是為了防止建設(shè)項目產(chǎn)生新的污染、造成生態(tài)環(huán)境的破壞。

——排污許可制度，從2016年11月開始施行，形成了與環(huán)境影響評價制度的有機銜接。如果說環(huán)境影響評價制度是建設(shè)項目的環(huán)境準入門檻，那么排污許可制度是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)。為實現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管，新建項目必須在發(fā)生實際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證，環(huán)境影響評價文件及批復(fù)中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)當納入排污許可證，其排污許可證執(zhí)行情況應(yīng)作為環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。

——環(huán)保驗收是基礎(chǔ)設(shè)施項目竣工后，建設(shè)單位按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行的專項驗收。

一、環(huán)境影響評價

(一)內(nèi)涵與適用范圍

分類管理。根據(jù)建設(shè)項目對環(huán)境的影響程度，我國對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價實行分類管理。建設(shè)單位應(yīng)當按照不同標準組織編制不同形式的內(nèi)容：可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行全面評價；可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告表，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分析或者專項評價；對環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，應(yīng)當填報環(huán)境影響登記表。建設(shè)項目的環(huán)境影響評價分類管理名錄，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門（原國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門）制訂并公布。最新修訂且現(xiàn)行有效的《建設(shè)項目環(huán)境保護分類管理名錄》由2020年11月30日生態(tài)環(huán)境部令第16號公布，自2021年1月1日起施行。

最新評價內(nèi)容。環(huán)境影響評價主要以《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等法規(guī)政策為依據(jù)。根據(jù)最新修訂且現(xiàn)行有效的《環(huán)境影響評價法》（2018）以及《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（2017），建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書應(yīng)當包括：（1）建設(shè)項目概況；（2）建設(shè)項目周圍環(huán)境現(xiàn)狀；（3）建設(shè)項目對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估；（4）建設(shè)項目環(huán)境保護措施及其技術(shù)、經(jīng)濟論證；（5）建設(shè)項目對環(huán)境影響的經(jīng)濟損益分析；（6）對建設(shè)項目實施環(huán)境監(jiān)測的建議；（7）環(huán)境影響評價的結(jié)論。環(huán)境影響報告表和環(huán)境影響登記表的內(nèi)容和格式，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定。

編制與審批機構(gòu)。建設(shè)單位可以委托技術(shù)單位對其建設(shè)項目開展環(huán)境影響評價，編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表；建設(shè)單位具備環(huán)境影響評價技術(shù)能力的，可以自行對其建設(shè)項目開展環(huán)境影響評價，編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表。建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書、報告表，由建設(shè)單位按照國務(wù)院的規(guī)定報有審批權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門審批。國家對環(huán)境影響登記表實行備案管理。

審批時點要求。根據(jù)當前有關(guān)規(guī)定，依法應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在開工建設(shè)前將環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表報有審批權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門審批；建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。依法應(yīng)當填報環(huán)境影響登記表的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當按照國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門的規(guī)定將環(huán)境影響登記表報建設(shè)項目所在地縣級生態(tài)環(huán)境主管部門或環(huán)境保護行政主管部門備案。

(二)歷史沿革與合規(guī)性要點

1.政策主要內(nèi)容與演進過程

1998年11月29日國務(wù)院發(fā)布并施行的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》和2003年9月1日起正式施行的《環(huán)境影響評價法》，一直以來都是環(huán)境影響評價有關(guān)工作的基本遵循。根據(jù)兩部法規(guī)的修訂過程，可將政策主要內(nèi)容以2016年為基準按照兩階段進行梳理。

(1)1998年至2016年

關(guān)于評價內(nèi)容。建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書應(yīng)當包括：建設(shè)項目概況；建設(shè)項目周圍環(huán)境現(xiàn)狀；建設(shè)項目對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估；建設(shè)項目環(huán)境保護措施及其技術(shù)、經(jīng)濟論證；建設(shè)項目對環(huán)境影響的經(jīng)濟損益分析；對建設(shè)項目實施環(huán)境監(jiān)測的建議；環(huán)境影響評價的結(jié)論。此外，涉及水土保持的建設(shè)項目，還必須有經(jīng)水行政主管部門審查同意的水土保持方案。

關(guān)于編制機構(gòu)。環(huán)境影響評價文件中的環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表，應(yīng)當由具有相應(yīng)環(huán)境影響評價資質(zhì)的機構(gòu)編制。接受委托為建設(shè)項目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門考核審查合格后，頒發(fā)資質(zhì)證書，按照資質(zhì)證書規(guī)定的等級和評價范圍，從事環(huán)境影響評價服務(wù)，并對評價結(jié)論負責。為建設(shè)項目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)的資質(zhì)條件和管理辦法，由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門制定。

關(guān)于環(huán)境影響評價與其他手續(xù)的邏輯關(guān)系。建設(shè)單位應(yīng)當在建設(shè)項目可行性研究階段報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表；但是，鐵路、交通等建設(shè)項目，經(jīng)有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門同意，可以在初步設(shè)計完成前報批環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表。對于按照國家有關(guān)規(guī)定，不需要進行可行性研究的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在建設(shè)項目開工前報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表；其中，需要辦理執(zhí)照的，建設(shè)單位應(yīng)當在辦理營業(yè)執(zhí)照前報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表。

關(guān)于環(huán)境影響評價的審批事權(quán)。建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件（包括環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表、環(huán)境影響登記表），由建設(shè)單位按照國務(wù)院的規(guī)定報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批；建設(shè)項目有行業(yè)主管部門的，其環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表應(yīng)當經(jīng)行業(yè)主管部門預(yù)審后，報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批。海洋工程建設(shè)項目的海洋環(huán)境影響報告書的審批，依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定辦理。

(2)2016年至今

2016年和2017年，《環(huán)境影響評價法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》分別進行了第一次修正和修訂。修改后，在行政審批要求方面，相較于此前最大的變化體現(xiàn)于：環(huán)評行政審批不再作為可行性研究報告審批的前置條件；對環(huán)境影響登記表不再進行審批，而改為實行備案管理；不再將水土保持方案的審批作為環(huán)評的前置條件；取消了環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表預(yù)審等。環(huán)評審批弱化事前、強化事中和事后監(jiān)管，有助于促使政府職能正確定位，提升行政管理效能，發(fā)揮宏觀控制作用。此外，還強化了規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評意見需作為項目環(huán)評的重要依據(jù)，且后續(xù)的項目環(huán)評內(nèi)容的審查意見應(yīng)予以簡化，體現(xiàn)了規(guī)劃和項目之間的有效互動。

法規(guī)調(diào)整后環(huán)境影響評價與其他手續(xù)的邏輯關(guān)系。依法應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在開工建設(shè)前將環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批；建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

2018年10月29日，《環(huán)境影響評價法》進行了第二次修正。在全面深化“放管服”改革的新形勢下，隨著環(huán)評技術(shù)校核等事中事后監(jiān)管的力度越來越大，放開事前準入的條件逐步成熟。《環(huán)境影響評價法》（2018）不再強制要求由具有資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表），規(guī)定建設(shè)單位既可以委托技術(shù)單位為其編制環(huán)境影響報告書（表），如果自身就具備相應(yīng)技術(shù)能力也可以自行編制。這一方面有利于激發(fā)市場活力，通過更加充分的市場競爭提升環(huán)評技術(shù)服務(wù)水平和服務(wù)意識，另一方面進一步減輕企業(yè)負擔，推進實體經(jīng)濟發(fā)展。取消環(huán)評資質(zhì)管理是與落實責任主體相伴相生的，此次修正版還明確將環(huán)評文件的責任主體由環(huán)評機構(gòu)改為建設(shè)單位。修訂后的法律明確規(guī)定，建設(shè)單位對其建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）的內(nèi)容和結(jié)論負責，技術(shù)單位承擔相應(yīng)責任。

2.環(huán)境影響評價分類管理政策演進

我國實行環(huán)境影響評價分類管理。較早實行的環(huán)境影響評價分類管理名錄于1999年由環(huán)境保護總局公布（環(huán)發(fā)〔1999〕99號）；較早的正式版本由2002年國家環(huán)境保護總局令第14號通過，2003年1月1日起施行。

建設(shè)項目對環(huán)境可能造成重大影響的，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書，對項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響進行全面、詳細的評價。編制環(huán)境影響報告書的項目包括：（1）原料、產(chǎn)品或生產(chǎn)過程中涉及的污染物種類多、數(shù)量大或毒性大、難以在環(huán)境中降解的建設(shè)項目；（2）可能造成生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)重大變化、重要生態(tài)功能改變或生物多樣性明顯減少的建設(shè)項目；（3）可能對脆弱生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生較大影響或可能引發(fā)和加劇自然災(zāi)害的建設(shè)項目；（4）容易引起跨行政區(qū)環(huán)境影響糾紛的建設(shè)項目；（5）所有流域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)和舊區(qū)改建等區(qū)域性開發(fā)活動或建設(shè)項目。

建設(shè)項目對環(huán)境可能造成輕度影響的，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告表，對建設(shè)項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響進行分析或者專項評價。編制環(huán)境影響報告表的項目包括：（1）污染因素單一，而且污染物種類少、產(chǎn)生量小或毒性較低的建設(shè)項目；（2）對地形、地貌、水文、土壤、生物多樣性等有一定影響，但不改變生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的建設(shè)項目；（3）基本不對環(huán)境敏感區(qū)造成影響的小型建設(shè)項目。

建設(shè)項目對環(huán)境影響很小，不需要進行環(huán)境影響評價的，應(yīng)當填報環(huán)境影響登記表。此類項目包括：（1）基本不產(chǎn)生廢水、廢氣、廢渣、粉塵、惡臭、噪聲、震動、熱污染、放射性、電磁波等不利環(huán)境影響的建設(shè)項目；（2）基本不改變地形、地貌、水文、土壤、生物多樣性等，不改變生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的建設(shè)項目；（3）不對環(huán)境敏感區(qū)造成影響的小型建設(shè)項目。

此后，《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》分別于2008年環(huán)境保護部令第2號、2015年環(huán)境保護部令第33號、2017年環(huán)境保護部令第44號三次更新后重新發(fā)布；又于2018年生態(tài)環(huán)境部令第1號進行修改公布。最新修訂且現(xiàn)行有效的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》是2021年版。相較于此前進行了較大調(diào)整：一是明確了名錄之外無環(huán)評的原則，提出“未作規(guī)定的建設(shè)項目，不納入建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理”，同時為確有必要的新興產(chǎn)業(yè)項目等，明確了納入環(huán)評的途徑。二是對不涉及主體工程的改擴建項目的環(huán)評進一步作出界定，明確應(yīng)按照改擴建的工程內(nèi)容確定分類，解決執(zhí)行中“就高不就低”問題。三是加強與排污許可制度銜接?？梢酝ㄟ^排污許可登記管理的行業(yè)，以及環(huán)境影響很小的普通倉庫等不再填報環(huán)境影響登記表。四是降低了部分項目的環(huán)境影響評價等級，收嚴了部分項目環(huán)境影響評價等級。

3.環(huán)境影響評價小結(jié)

總結(jié)環(huán)境影響評價手續(xù)沿革如表1所示?？梢钥吹剑?016年之前，鐵路、交通等建設(shè)項目，經(jīng)有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門同意后，可以在初步設(shè)計完成前報批環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表。除此之外，建設(shè)單位應(yīng)當在建設(shè)項目可行性研究階段報批環(huán)境影響評價文件。對于不需要進行可行性研究的企業(yè)核準或備案項目，建設(shè)單位在建設(shè)項目開工前報批環(huán)境影響評價文件。而在2016年之后，環(huán)境影響登記表不再進行審批，而改為實行備案管理。無論是政府審批制項目，還是企業(yè)核準、備案制項目，環(huán)評文件一律是開工前的必要手續(xù)，即建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。2018年以后，取消環(huán)評資質(zhì)管理，不再強制要求由具有資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)編制項目環(huán)境影響報告書和環(huán)境影響報告表，建設(shè)單位可以委托技術(shù)單位編制，如自身具備相應(yīng)技術(shù)能力，亦可以自行編制。同時，建設(shè)單位將對其建設(shè)項目環(huán)境影響報告書和環(huán)境影響報告表的內(nèi)容及結(jié)論負責。

表1 環(huán)境影響評價手續(xù)沿革及合規(guī)性要點

同時，隨著《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的逐步更新，需報批的報告書、報告表數(shù)量不斷精簡，有利于環(huán)評管理重點更加聚焦，營商環(huán)境更加優(yōu)化，實現(xiàn)環(huán)評審批正面清單改革試點的常態(tài)化和制度化。

二、排污許可

(一)內(nèi)涵與適用范圍

排污許可，是指環(huán)境保護主管部門依排污單位的申請和承諾，通過發(fā)放排污許可證法律文書的形式，依法依規(guī)規(guī)范和限制排污單位排污行為并明確環(huán)境管理要求，依據(jù)排污許可證對排污單位實施監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)境管理制度。

排污許可制度銜接了環(huán)境影響評價管理制度，實現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管。根據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量、對環(huán)境的影響程度等因素，我國對排污單位實行排污許可分類管理。對于污染物產(chǎn)生量、排放量或者對環(huán)境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理；污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度都較小的排污單位，實行排污許可簡化管理。最新修訂且現(xiàn)行有效的《固定污染源排污許可分類管理名錄》由2019年生態(tài)環(huán)境部令第11號公布施行。

排污許可主要以國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《控制污染物排放許可制實施方案》、國務(wù)院發(fā)布的《排污許可管理條例》以及生態(tài)環(huán)保部發(fā)布的《排污許可管理辦法（試行）》等法規(guī)政策為依據(jù)。

根據(jù)2020年發(fā)布、2021年施行的《排污許可管理條例》，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負責全國排污許可的統(tǒng)一監(jiān)督管理。設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門負責本行政區(qū)域排污許可的監(jiān)督管理。申請取得排污許可證，應(yīng)通過全國排污許可證管理信息平臺或信函等方式提交排污許可證申請表。

排污許可證申請表應(yīng)當包括建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）批準文件或者環(huán)境影響登記表備案材料等。對于具備下列條件的排污單位，由具有事權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門頒發(fā)排污許可證：（1）依法取得建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）批準文件，或者已經(jīng)辦理環(huán)境影響登記表備案手續(xù)；（2）污染物排放符合污染物排放標準要求，重點污染物排放符合排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、環(huán)境影響報告書（表）批準文件、重點污染物排放總量控制要求；其中，排污單位生產(chǎn)經(jīng)營場所位于未達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的重點區(qū)域、流域的，還應(yīng)當符合有關(guān)地方人民政府關(guān)于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的特別要求；（3）采用污染防治設(shè)施可以達到許可排放濃度要求或者符合污染防治可行技術(shù)；（4）自行監(jiān)測方案的監(jiān)測點位、指標、頻次等符合國家自行監(jiān)測規(guī)范。

排污許可證應(yīng)當記載下列信息：（1）排污單位名稱、住所、法定代表人或者主要負責人、生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地等；（2）排污許可證有效期限、發(fā)證機關(guān)、發(fā)證日期、證書編號和二維碼等；（3）產(chǎn)生和排放污染物環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施等；（4）污染物排放口位置和數(shù)量、污染物排放方式和排放去向等；（5）污染物排放種類、許可排放濃度、許可排放量等；（6）污染防治設(shè)施運行和維護要求、污染物排放口規(guī)范化建設(shè)要求等；（7）特殊時段禁止或者限制污染物排放的要求；（8）自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告的內(nèi)容和頻次等要求；（9）排污單位環(huán)境信息公開要求；（10）存在大氣污染物無組織排放情形時的無組織排放控制要求；（11）法律法規(guī)規(guī)定排污單位應(yīng)當遵守的其他控制污染物排放的要求。

(二)歷史沿革與合規(guī)性要點

2016年11月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》，明確我國施行排污許可制。排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)，應(yīng)實現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管。排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護部門實施監(jiān)管的主要法律文書。

關(guān)于制定排污許可管理目錄。環(huán)境保護部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營者，確定實行排污許可管理的行業(yè)類別。對不同行業(yè)或同一行業(yè)內(nèi)的不同類型企事業(yè)單位，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進行分類管理，對環(huán)境影響較小、環(huán)境危害程度較低的行業(yè)或企事業(yè)單位，簡化排污許可內(nèi)容和相應(yīng)的自行監(jiān)測、臺賬管理等要求。第一版《固定污染源排污許可分類管理名錄》由2017年環(huán)境保護部令第45號公布施行（后生態(tài)環(huán)保部于2019年更新發(fā)布）。

關(guān)于規(guī)范排污許可證核發(fā)。由縣級以上地方政府環(huán)境保護部門負責排污許可證核發(fā)，地方性法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。企事業(yè)單位應(yīng)按相關(guān)法規(guī)標準和技術(shù)規(guī)定提交申請材料，申報污染物排放種類、排放濃度等，測算并申報污染物排放量。環(huán)境保護部門對符合要求的企事業(yè)單位應(yīng)及時核發(fā)排污許可證，對存在疑問的開展現(xiàn)場核查。首次發(fā)放的排污許可證有效期三年，延續(xù)換發(fā)的排污許可證有效期五年。上級環(huán)境保護部門要加強監(jiān)督抽查，有權(quán)依法撤銷下級環(huán)境保護部門作出的核發(fā)排污許可證的決定。環(huán)境保護部統(tǒng)一制定排污許可證申領(lǐng)核發(fā)程序、排污許可證樣式、信息編碼和平臺接口標準、相關(guān)數(shù)據(jù)格式要求等。各地區(qū)現(xiàn)有排污許可證及其管理要按國家統(tǒng)一要求及時進行規(guī)范。

關(guān)于合理確定許可內(nèi)容。排污許可證中明確許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明污染治理設(shè)施、環(huán)境管理要求等相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)污染物排放標準、總量控制指標、環(huán)境影響評價文件及批復(fù)要求等，依法合理確定許可排放的污染物種類、濃度及排放量。

2016年12月23日，環(huán)境保護部出臺了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號，后于2018年8月17日廢止）。該部門規(guī)章在國務(wù)院辦公廳《控制污染物排放許可制實施方案》的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范排污許可證申請審核、發(fā)放管理等程序，提出環(huán)境保護部按行業(yè)制訂并公布排污許可分類管理名錄，分批分步驟推進排污許可證管理。排污單位應(yīng)當在名錄規(guī)定的時限內(nèi)持證排污，禁止無證排污或不按證排污。環(huán)境保護部根據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量和環(huán)境危害程度的不同，在排污許可分類管理名錄中規(guī)定對不同行業(yè)或同一行業(yè)的不同類型排污單位實行排污許可差異化管理。

關(guān)于排污許可證的構(gòu)成。由正本和副本構(gòu)成，正本載明基本信息，副本載明基本信息、許可事項、管理要求等信息。在排污許可證副本中需載明的許可事項包括：（1）排污口位置和數(shù)量、排放方式、排放去向等；（2）排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量；（3）法律法規(guī)規(guī)定的其他許可事項。核發(fā)機關(guān)根據(jù)污染物排放標準、總量控制指標、環(huán)境影響評價文件及批復(fù)要求等，依法合理確定排放污染物種類、濃度及排放量。對新改擴建項目的排污單位，環(huán)境保護主管部門對上述內(nèi)容進行許可時應(yīng)當將環(huán)境影響評價文件及批復(fù)的相關(guān)要求作為重要依據(jù)。

關(guān)于排污許可證的申請和核發(fā)。排污單位在申請排污許可證前，應(yīng)當將主要申請內(nèi)容，包括排污單位基本信息、擬申請的許可事項、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施，通過國家排污許可證管理信息平臺或者其他規(guī)定途徑等便于公眾知曉的方式向社會公開。提交排污許可證時需要的申請材料包括：（1）排污許可證申請表（內(nèi)容包括：排污單位基本信息，主要生產(chǎn)裝置，廢氣、廢水等產(chǎn)排污環(huán)節(jié)和污染防治設(shè)施，申請的排污口位置和數(shù)量、排放方式、排放去向、排放污染物種類、排放濃度和排放量、執(zhí)行的排放標準。）（2）有排污單位法定代表人或者實際負責人簽字或蓋章的承諾書。主要承諾內(nèi)容包括：對申請材料真實性、合法性、完整性負法律責任；按排污許可證的要求控制污染物排放；按照相關(guān)標準規(guī)范開展自行監(jiān)測、臺賬記錄；按時提交執(zhí)行報告并及時公開相關(guān)信息等。（3）排污單位按照有關(guān)要求進行排污口和監(jiān)測孔規(guī)范化設(shè)置的情況說明。（4）建設(shè)項目環(huán)境影響評價批復(fù)文號，或按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2014〕56號）要求，經(jīng)地方政府依法處理、整頓規(guī)范并符合要求的相關(guān)證明材料。（5）城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施還應(yīng)提供納污范圍、納污企業(yè)名單、管網(wǎng)布置、最終排放去向等材料。（6）法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。對實行排污許可簡化管理的排污單位，上述材料可適當簡化?？偠灾h(huán)評文件批復(fù)是辦理排污許可的前置要件和重要依據(jù)。

2018年1月10日，環(huán)境保護部發(fā)布《排污許可管理辦法（試行》，后于2019年8月22日修正。明確2015年1月1日及以后取得建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批意見的排污單位，環(huán)境影響評價文件及審批意見中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)當納入排污許可證。

關(guān)于排污許可證的內(nèi)容有所調(diào)整。排污許可證由正本和副本構(gòu)成，正本載明基本信息，副本包括基本信息、登記事項、許可事項、承諾書等內(nèi)容。其中設(shè)區(qū)的市級以上地方環(huán)境保護主管部門可以根據(jù)環(huán)境保護地方性法規(guī)，增加需要在排污許可證中載明的內(nèi)容。需要排污許可證正本和副本中載明的基本信息包括：（1）排污單位名稱、注冊地址、法定代表人或者主要負責人、技術(shù)負責人、生產(chǎn)經(jīng)營場所地址、行業(yè)類別、統(tǒng)一社會信用代碼等排污單位基本信息；（2）排污許可證有效期限、發(fā)證機關(guān)、發(fā)證日期、證書編號和二維碼等基本信息。

需要由排污單位申報，并在排污許可證副本中記錄的登記事項包括：（1）主要生產(chǎn)設(shè)施、主要產(chǎn)品及產(chǎn)能、主要原輔材料等；（2）產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施等；（3）環(huán)境影響評價審批意見、依法分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標、排污權(quán)有償使用和交易記錄等。

由排污單位申請，經(jīng)核發(fā)環(huán)保部門審核后，在排污許可證副本中進行規(guī)定的許可事項包括：（1）排放口位置和數(shù)量、污染物排放方式和排放去向等，大氣污染物無組織排放源的位置和數(shù)量；（2）排放口和無組織排放源排放污染物的種類、許可排放濃度、許可排放量；（3）取得排污許可證后應(yīng)當遵守的環(huán)境管理要求；（4）法律法規(guī)規(guī)定的其他許可事項。

排污許可排放量應(yīng)當從嚴確定。核發(fā)環(huán)保部門按照排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的行業(yè)重點污染物允許排放量核算方法，以及環(huán)境質(zhì)量改善的要求，確定排污單位的許可排放量。對于《排污許可管理辦法（試行》實施前已有依法分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標的排污單位，核發(fā)環(huán)保部門應(yīng)當按照行業(yè)重點污染物允許排放量核算方法、環(huán)境質(zhì)量改善要求和重點污染物排放總量控制指標，從嚴確定許可排放量。2015年1月1日及以后取得環(huán)境影響評價審批意見的排污單位，環(huán)境影響評價文件和審批意見確定的排放量嚴于按照上述規(guī)定中確定的許可排放量的，核發(fā)環(huán)保部門應(yīng)當根據(jù)環(huán)境影響評價文件和審批意見要求確定排污單位的許可排放量。

在多年探索、實踐積累的基礎(chǔ)上，2020年12月9日，我國發(fā)布《排污許可管理條例》（2021年3月1日生效），實現(xiàn)了排污管理專項立法，明確了“按證排污”的法律地位，確定“一證式”管理模式，并進一步明確了排污單位的主體責任，為固定污染物管理制度更加成熟完善奠定了重要的法規(guī)基礎(chǔ)。

在環(huán)境制度建設(shè)上，《排污許可管理條例》一是明確了排污單位污染物排放控制的主體責任，二是強化了生態(tài)環(huán)境主管部門事中事后監(jiān)管職責，三是引入社會監(jiān)督，構(gòu)建新型環(huán)境治理體系。明確排污許可證不僅是“排污資格證”，更是排污行為的法律性要求和規(guī)范性要求載體。排污許可證是排污單位承擔污染排放控制義務(wù)和責任的法律文書，具有法定性、強制性，將污染物排放治理的責任回歸企業(yè)，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。

依照法律規(guī)定實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當依照《排污許可管理條例》規(guī)定申請取得排污許可證；未取得排污許可證的，不得排放污染物。關(guān)于申請排污許可證，申請取得排污許可證，可以通過全國排污許可證管理信息平臺提交排污許可證申請表，也可以通過信函等方式提交。排污許可證申請表應(yīng)當包括的事項為：（1）排污單位名稱、住所、法定代表人或者主要負責人、生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地、統(tǒng)一社會信用代碼等信息；（2）建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）批準文件或者環(huán)境影響登記表備案材料；（3）按照污染物排放口、主要生產(chǎn)設(shè)施或者車間、廠界申請的污染物排放種類、排放濃度和排放量，執(zhí)行的污染物排放標準和重點污染物排放總量控制指標；（4）污染防治設(shè)施、污染物排放口位置和數(shù)量，污染物排放方式、排放去向、自行監(jiān)測方案等信息；（5）主要生產(chǎn)設(shè)施、主要產(chǎn)品及產(chǎn)能、主要原輔材料、產(chǎn)生和排放污染物環(huán)節(jié)等信息，及其是否涉及商業(yè)秘密等不宜公開情形的情況說明。

排污許可證應(yīng)當記載的信息包括：（1）排污單位名稱、住所、法定代表人或者主要負責人、生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地等；（2）排污許可證有效期限、發(fā)證機關(guān)、發(fā)證日期、證書編號和二維碼等；（3）產(chǎn)生和排放污染物環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施等；（4）污染物排放口位置和數(shù)量、污染物排放方式和排放去向等；（5）污染物排放種類、許可排放濃度、許可排放量等；（6）污染防治設(shè)施運行和維護要求、污染物排放口規(guī)范化建設(shè)要求等；（7）特殊時段禁止或者限制污染物排放的要求；（8）自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告的內(nèi)容和頻次等要求；（9）排污單位環(huán)境信息公開要求；（10）存在大氣污染物無組織排放情形時的無組織排放控制要求；（11）法律法規(guī)規(guī)定排污單位應(yīng)當遵守的其他控制污染物排放的要求。排污許可證有效期為5年。

綜上，總結(jié)排污許可制度建立與手續(xù)沿革如表2所示?？梢钥吹脚盼墼S可制度始于2016年，事權(quán)主管部門原先是環(huán)境保護部，后來是生態(tài)環(huán)境部。在部門規(guī)章層面先后經(jīng)歷了《排污許可證管理暫行規(guī)定》《排污許可管理辦法（試行）》的變革。2020年，國務(wù)院制定《排污許可管理條例》，并與2021年3月1日正式施行，從行政法規(guī)的層面，依據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量、對環(huán)境的影響程度等因素，對排污單位實行排污許可分類管理。

表2  排污許可手續(xù)沿革及合規(guī)性要點

三、環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)與環(huán)保驗收

為了防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，確保環(huán)境保護設(shè)施與建設(shè)項目主體工程順利同時投產(chǎn)使用，我國對建設(shè)項目實行竣工環(huán)境保護驗收制度。關(guān)于項目竣工驗收階段，環(huán)保方面的專項驗收手續(xù)在行政法規(guī)層面的主要依據(jù)是《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》；在部門規(guī)章層面的主要依據(jù)是國家環(huán)境總局發(fā)布的《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》。關(guān)于環(huán)保驗收手續(xù)具體的適用范圍、歷史沿革與合規(guī)性要點，詳見本系列研究此前發(fā)布的文章《基礎(chǔ)設(shè)施項目合規(guī)性系列研究（建設(shè)施工篇）》（點擊閱讀原文）。

根據(jù)最新修訂且現(xiàn)行有效的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（2017），建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。建設(shè)項目的初步設(shè)計，應(yīng)當按照環(huán)境保護設(shè)計規(guī)范的要求，編制環(huán)境保護篇章，落實防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境保護設(shè)施投資概算。

建設(shè)單位應(yīng)當將環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)納入施工合同，保證環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)進度和資金，并在項目建設(shè)過程中同時組織實施環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表及其審批部門審批決定中提出的環(huán)境保護對策措施。

分期建設(shè)、分期投入生產(chǎn)或者使用的建設(shè)項目，其相應(yīng)的環(huán)境保護設(shè)施應(yīng)當分期驗收。對于編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行驗收，編制驗收報告。對于編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。其他建設(shè)項目投入生產(chǎn)或者使用后，應(yīng)當按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定開展環(huán)境影響后評價。

四、總結(jié)

建設(shè)項目環(huán)境影響評價，是對項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。排污許可，是環(huán)境保護主管部門依排污單位的申請和承諾，通過發(fā)放排污許可證法律文書形式，依法依規(guī)規(guī)范和限制排污單位排污行為并明確環(huán)境管理要求，依據(jù)排污許可證對排污單位實施監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)境管理制度。

2023年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于規(guī)范高效做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）項目申報推薦工作的通知》（發(fā)改投資〔2023〕236號），在“嚴把投資管理合規(guī)性”部分明確，“投資管理手續(xù)是否合規(guī)，應(yīng)以項目投資建設(shè)時的法律法規(guī)和國家政策作為主要判定依據(jù)”。在過去二十年來，有關(guān)法規(guī)政策對以環(huán)境影響評價為代表的基礎(chǔ)設(shè)施項目環(huán)境方面的手續(xù)要求，有一定的調(diào)整和變化，尤其是2016~2017年間《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的修訂，因此本文分別以2012年和2021年作為參考時點進行相關(guān)手續(xù)的梳理和總結(jié)。

(一)以2012年為參考時點的合規(guī)性要點總結(jié)

圖1 環(huán)境手續(xù)要點及與其他事項的關(guān)聯(lián)（2012年）

總結(jié)以2012年為參考時點的基礎(chǔ)設(shè)施項目環(huán)境方面主要手續(xù)脈絡(luò)和要點如圖1所示。需要強調(diào)的是，本流程圖以環(huán)境影響評價、環(huán)保驗收等手續(xù)為主線，主要為了闡明辦理環(huán)境方面項目前期工作手續(xù)的意義，以及與相關(guān)要件最緊要相關(guān)的其他工作手續(xù)事項，其他方面中具體的項目前期工作手續(xù)有省略。

一方面，根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（1998）和《環(huán)境影響評價法》（2003），鐵路、交通等建設(shè)項目，經(jīng)有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門同意后，可以在初步設(shè)計完成前報批環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表。除此之外，建設(shè)單位應(yīng)當在建設(shè)項目可行性研究階段報批環(huán)境影響評價文件。對于不需要進行可行性研究的企業(yè)核準或備案項目，建設(shè)單位在建設(shè)項目開工前報批環(huán)境影響評價文件。

另一方面，根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（1998），建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當向?qū)徟h(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表、環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門，申請該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收。

(二)以2021年為參考時點的合規(guī)性要點總結(jié)

圖2 環(huán)境手續(xù)要點及與其他事項的關(guān)聯(lián)（2021年）

總結(jié)以2021年為參考時點的基礎(chǔ)設(shè)施項目環(huán)境方面主要手續(xù)脈絡(luò)和要點如圖2所示。本流程圖增加了排污許可事項。與圖1類似地，以環(huán)境影響評價、排污許可、環(huán)保驗收等手續(xù)為主線，主要為了闡明辦理環(huán)境方面項目前期工作手續(xù)的意義，以及與相關(guān)要件最緊要相關(guān)的其他工作手續(xù)事項，其他項目前期工作手續(xù)有省略。

其一，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》（2016）和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（2017），對于填報環(huán)境影響登記表的項目不再進行審批，而改為實行備案管理。無論是政府審批制項目，還是企業(yè)核準、備案制項目，環(huán)評文件一律是開工前的必備手續(xù)。

其二，根據(jù)《控制污染物排放許可制實施方案》（2016）、《排污許可管理辦法（試行）》（2018）和《排污許可管理條例》（2021），我國施行排污許可制度，未取得排污許可證的，不得排放污染物。

其三，根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（2017），編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行驗收，編制驗收報告。編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。除此之外的建設(shè)項目投入生產(chǎn)或者使用后，應(yīng)當按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定開展環(huán)境影響后評價。

其四，根據(jù)《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》（2017），納入排污許可管理的建設(shè)項目，無證排污或者不按證排污的，建設(shè)單位不得提出驗收合格的意見。

此外，環(huán)保驗收方面，由環(huán)境保護行政主管部門對建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施竣工驗收。2017年以后，對于環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，填報環(huán)境影響登記表的項目不再進行環(huán)保驗收要求，開展環(huán)境影響后評價。