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擁抱“新機制”

展望PPP的五個發(fā)展方向

伍迪

摘要：2023年11月出臺的政府和社會資本合作（PPP）新機制，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革的重要舉措。相比過去近十年來實施的PPP模式，新機制強調社會資本優(yōu)先選擇民營企業(yè)、回報機制聚焦使用者付費、實施模式全部采取特許經(jīng)營等重要內容。2023年12月中央經(jīng)濟工作會議提出，實施政府和社會資本合作新機制。在此背景下，更應該系統(tǒng)理解PPP新機制有關內容邏輯和政策出發(fā)點，全面擁抱PPP新機制提出的各項政策要求，充分把握新機制框架下的政策引導方向。本文根據(jù)個人理解，展望PPP新機制引導的回歸“初衷本源”、杜絕“寅吃卯糧”、統(tǒng)一“理念認識”、強化“項目可行”、尊重“市場規(guī)律”等五個方向，以期為業(yè)界提供借鑒。

關鍵詞：政府和社會資本合作（PPP）；新機制；民營企業(yè)；使用者付費；特許經(jīng)營

2023年11月8日，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱115號文）正式對外發(fā)布，標志著停滯了九個月之久的政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP），迎來了新機制引領下全新的發(fā)展階段。2023年12月11日至12日中央經(jīng)濟工作會議提出，“完善投融資機制，實施政府和社會資本合作新機制”。近十年來，PPP受到了市場青睞，PPP模式廣泛應用于基礎設施和公用事業(yè)，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用。據(jù)統(tǒng)計，截至2022年年底，我國存量PPP項目規(guī)模超過了20萬億。PPP新機制相比于過去的有關政策，在方向上做出了較大調整，發(fā)布后市場反響之強烈也充分說明了其影響程度之大、影響范圍之廣。筆者結合基礎設施投融資領域的政策研究和項目咨詢有關工作經(jīng)驗，根據(jù)對新機制的個人理解展望PPP新機制引導的五個方向，以期為業(yè)界提供借鑒。

01

方向一：回歸“初衷本源”，社會資本優(yōu)先選擇民營企業(yè)

PPP作為舶來品，在其本土化應用過程中，強調了解決基礎設施項目政府失靈問題的基本思路，但同時也間接催生了Private內涵外延的擴大化。PPP模式于20世紀末引入我國，當時項目采用PPP模式的“初心”主要在于引入外商投資企業(yè)，通過企業(yè)的效率優(yōu)勢解決政府失靈的問題。當時許多經(jīng)典PPP案例的第二個“P”（Private），都有外商投資企業(yè)的身影。PPP模式在我國應用的很長一段時間內，關于PPP的中文翻譯一直未統(tǒng)一，筆者在2013年以前參與PPP有關研究和工作中查閱相關資料時發(fā)現(xiàn)，PPP的翻譯多種多樣，例如“公私合作”“公私合營”“公私合作伙伴關系”等等。直到2014年，中央開始借鑒國際經(jīng)驗全面推廣PPP模式，并在《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）明確提出，“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制”。這是PPP一詞首次出現(xiàn)在國家層面的政策當中，隨即統(tǒng)一的還有PPP的中文翻譯，即“政府和社會資本合作”。這一翻譯將第二個“P”翻譯為“社會資本”，也將引入市場化效率優(yōu)勢的主體擴大到包括國有企業(yè)在內的所有社會資本。

隨著實踐中越來越多國有企業(yè)參與PPP項目，“誰才是合格的社會資本”引起廣泛關注，過去的政策也存在一定反復。由于過去十年的PPP政策并不排斥國有企業(yè)做第二個“P”，且國有企業(yè)在基礎設施等投資額較大的項目中又具有競爭優(yōu)勢，大多數(shù)地方政府和銀行對國有企業(yè)偏好的優(yōu)先級較高。因此，2014年以來，大量PPP項目的社會資本都是國有獨資企業(yè)或者國有控股企業(yè)。但是，國有企業(yè)尤其是與地方政府有關聯(lián)的國有企業(yè)，其在PPP項目中通常無法做到獨立決策、市場化運作，也就無法提高PPP政策中引入社會資本提高效率的本意，甚至有個別項目異化為政府變相融資的通道。隨著實踐中越來越多非獨立、非市場化社會資本的出現(xiàn)，政策也在不斷規(guī)范著“誰才是合格的社會資本”，例如《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號文，現(xiàn)已廢止）中明確規(guī)定社會資本“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”等。

PPP新機制出臺，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，引導市場回歸PPP初衷本源，進一步調動民間投資積極性的重要措施。115號文中明確要求要“最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目”，這不僅符合我國最初引入PPP模式時的初心，更是當前我國激發(fā)民間資本投資活力的客觀需求。同時，國有企業(yè)作為我國市場主體中的重要組成部分之一，115號文并沒有“一刀切”式禁止國有企業(yè)參與PPP項目，而是將新建（含改擴建）項目按照市場化程度高低、公共屬性強弱、是否具有自然壟斷性等特征進行分類，將“屬于市場的還給市場”，充分體現(xiàn)了新機制在兼顧PPP項目公益性的同時，最大化發(fā)揮市場效率的政策導向。

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方向二：杜絕“寅吃卯糧”，回報機制聚焦使用者付費

過去十年，PPP承載了過多的融資使命，政府遠期支付責任巨大，“寅吃卯糧”現(xiàn)象普遍存在。從國際實踐來看，推動PPP的主要原因可歸納為兩類，一是緩解政府當期財政壓力，即融資引導，二是提高項目運營水平，即效率引導。我國近十年PPP實踐，地方政府發(fā)起PPP項目的動機主要為融資，通過融資拉動地方投資。這也可以通過我國PPP項目在全國的分布情況看出端倪，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的PPP項目數(shù)量和投資額遠高于經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)。這一動機帶來的后果之一就是項目推動部門往往忽視了項目自身的“造血能力”，因為自身經(jīng)營屬性較弱的項目，可以通過“可用性付費”“可行性缺口補助”等回報機制的設計，讓項目變得“可行”，但這些“可用性付費”“可行性缺口補助”本質上不是項目自身“造血”，而是外來“輸血”，都是在透支政府未來的財政支出。也正因為有這種外來“輸血”機制的存在，部分地方政府非但不會從節(jié)約成本提高效率的角度壓縮投資額，甚至會從拉動投資超前建設的角度提高項目建設標準和投資額，因為只要理論上未來的支出責任在“財政承受能力”范疇內，項目在當期就是可行的。與之相對應的，社會資本在投資額變大時，不僅當期獲得的建設利潤更多，還會在遠期潛在獲得的收益中提高政府支出的占比，相對風險更小，因此與地方政府在合作中可能會形成心照不宣的均衡。據(jù)統(tǒng)計，全國超過20萬億總投資的PPP項目中只有不到10%是純粹的使用者付費，而地方政府層面，未來一般公共預算支出中PPP支出占比達到10%紅線的已有102個行政區(qū)域，達到7%預警線的已高達820個行政區(qū)域。

PPP新機制注重項目內生的投資回報，嚴防地方政府新增隱性債務，收緊政府付費的同時對財政資金用于PPP仍留有適當空間。115號文明確提出適用于PPP模式的“應限定于有經(jīng)營性收益的項目”，過去僅通過可用性付費使得項目采用PPP可行但自身無經(jīng)營性收益的項目，在新機制下將無法再采用PPP模式投資建設，這是新機制對于PPP項目回報機制的一個重要調整。115號文正文第一條內容即為“聚焦使用者付費項目”，足見這一政策導向的重要性。具有明確的收費渠道和方式是使用者付費項目的最鮮明特征，且項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報。同時，與115號文沒有“一刀切”式禁止國有企業(yè)參與PPP項目一樣，新機制同樣沒有“一刀切”式禁止財政資金用于PPP項目，但對使用形式有了較為明確的要求，不能像過去一樣“通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式”使用，可以“在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本。”總之，使用財政資金是否符合新機制導向的判斷核心原則為“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”。這樣的政策導向從根源上斷了地方政府“寅吃卯糧”的想法，也從根本上杜絕了地方政府和社會資本“合謀”做大投資的現(xiàn)象。

03

方向三：統(tǒng)一“理念認識”，實施模式全部采取特許經(jīng)營

從國際實踐來看，特許經(jīng)營（Concession）和私人主動融資計劃（Private Finance Initiative，PFI）是PPP的兩種主要模式。PPP、特許經(jīng)營、PFI、建設—運營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）等一系列與PPP有關的概念，在我國實踐過程中一直都沒有形成完全統(tǒng)一的認識，很多項目都是根據(jù)項目自身需求，例如前期手續(xù)的復雜程度、引入社會資本方的企業(yè)性質、合作期限的長短等，來確定項目定位為哪類項目，以達到減少審批環(huán)節(jié)或規(guī)避某些特定規(guī)定制約的目的。但是實際上，特許經(jīng)營和PFI都是PPP的實施模式，這是站在付費來源的視角下進行的分類。

PFI是主要基于公共部門付費的私人融資計劃，這種PPP模式發(fā)源于英國。英國在上世紀撒切爾夫人執(zhí)政期間進行了基礎設施與公共服務的市場化改革；1992年梅杰政府期間提出了私人融資計劃PFI的概念；布萊爾政府期間PFI理念逐漸完善；2012年，英國在完善有關制度的基礎上推出了更新版的PF2（針對以往PFI模式的不足，英國政府在結合各部門意見和上述改革措施和經(jīng)驗的基礎上，推行了第二代PPP/PFI模式，簡稱PF2）；2018年，英國政府在官網(wǎng)上發(fā)布的《2018年預算報告》中宣布，不再使用PF2模式進行基礎設施和公共服務采購。英國的這種PPP作為一種政府采購工具，在推動時需要衡量的是PPP模式能否降低公共服務的采購成本，運用的是一種非常典型的財政思維。

特許經(jīng)營是基于使用者付費的一種PPP，法國是特許經(jīng)營的故鄉(xiāng)。早在19世紀初開始，法國大規(guī)模開展基礎設施建設，政府提出基礎設施的“特許經(jīng)營”，其核心理念是使用者付費，對于無法使用者付費的領域則采用傳統(tǒng)模式。21世紀初，法國出臺合作法案，對特許經(jīng)營正式立法，其立法思路也符合國際通行的PPP理念。法國的PPP作為一種促進經(jīng)濟發(fā)展的工具，在推動時需要衡量的是項目的投入產(chǎn)出與可行性，運用的是一種典型的發(fā)展思維。

PPP新機制出臺，統(tǒng)一思想、形成共識，所有PPP項目全部采用特許經(jīng)營模式，所有特許經(jīng)營（非商業(yè)）項目也都需要納入到新機制的框架下管理。115號文引導理念充分與國際接軌，即特許經(jīng)營在付費機制視角下是PPP的一種模式，且在新機制下將成為唯一模式。在特許經(jīng)營模式的付費機制條件下，項目還可以采用BOT及其衍生形式，具體可根據(jù)項目實際情況，“合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式”，但無論采用哪種具體實施方式，都需要納入到新機制的框架下管理。

04

方向四：強化“項目可行”，前期手續(xù)流程顛覆性重構

PPP新機制出臺，特許經(jīng)營方案全面取代“兩評一案” （實施方案、財政承受能力評價、物有所值評價），項目“可行”成為先決條件，PPP論證從立項后置變?yōu)榱㈨椙爸谩?/strong>過去十年，“兩評一案”是PPP前期手續(xù)的核心內容，需要對PPP的運作模式、是否優(yōu)于傳統(tǒng)模式、財政是否具有相應承受能力等內容進行全面論證，“兩評一案”這三個文件的編制和審批順序在全國不同地方實際操作中有所不同，但其遵循的邏輯都是在立項的框架下開展工作，即并未把項目是否可行作為是否采用PPP的判斷標準。新機制實施后，由于項目聚焦使用者付費，且未因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任，因此無須再進行財政承受能力論證，“兩評一案”徹底告別歷史舞臺。115號文中提出的“特許經(jīng)營方案”將全面取代“兩評一案”，且特許經(jīng)營方案的審核將早于項目立項，項目是否可行不再是PPP論證環(huán)節(jié)的既定結論，而是PPP論證中的重要組成部分。

PPP新機制明確了新流程體系中政府管理的分工，實施機構負責特許經(jīng)營方案編制、立項管理部門負責特許經(jīng)營方案審核。115號文明確：“地方各級人民政府可依法依規(guī)授權有關行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項目實施機構（以下簡稱項目實施機構），負責特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作?！痹趯徍朔矫?，則應“比照政府投資項目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續(xù)，以合理控制項目建設內容和規(guī)模、明確項目產(chǎn)出（服務）方案”。此外，體現(xiàn)特許經(jīng)營方案的深度需要達到完成對項目的可行性進行論證的內容還包括“項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案”，且“要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，對項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進行認真比較和論證”?？傊聶C制中特許經(jīng)營方案需要完成項目可行、特許經(jīng)營模式可行這兩個論證目標，而新機制中對特許經(jīng)營方案審核機構的明確，也在一定程度上提高了特許經(jīng)營方案論證和項目立項這兩階段工作的協(xié)同。

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方向五：尊重“市場規(guī)律”，強化運營激發(fā)市場效率提升

PPP新機制鼓勵通過市場化方式吸引特許經(jīng)營者，把“屬于市場的還給市場”。PPP是政府失靈和市場失靈雙失靈的探索性產(chǎn)物，在公共屬性和市場屬性之間平衡，是國際PPP領域永恒的話題。我國在過去推動PPP過程中，不斷探索PPP的適用領域和合理邊界，但由于受到財政支出的限制和制約，市場化程度往往具有一定局限性。115號文十分注重在公共產(chǎn)品范圍框架下的市場效率，明確要求要“通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者”，并將“項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標準”。特許經(jīng)營期限從過去的30年延長為“原則上不超過40年”，且“投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項目可以根據(jù)實際情況適當延長”，為吸引更多潛在的特許經(jīng)營者創(chuàng)造更好的市場條件。此外，為了盡量減少行政干預，充分激發(fā)創(chuàng)新動力，“特許經(jīng)營者在保障項目質量和產(chǎn)出（服務）效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有”。

PPP新機制強調項目運營，通過引導存量資產(chǎn)盤活摒棄“重建設、輕運營”的慣性思維，通過加強運營管理助力基礎設施高質量發(fā)展。115號文在特許經(jīng)營者的選擇標準中尤其強調運營能力，鼓勵“特許經(jīng)營者通過技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施”，并通過定期開展項目運營評價、懲戒違法違規(guī)和失信行為、建立常態(tài)化信息披露機制等方式引導特許經(jīng)營者高質量運營。項目進入運營階段后，市場對項目價值判斷的高低不再取決于建設投資決算金額，而是很大程度上取決于項目收益情況，而高質量的運營則是項目良好收益的重要保障。新機制通過鼓勵支持存量PPP項目發(fā)行基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式進行存量資產(chǎn)盤活，從而引導PPP各參與方摒棄過去“重建設、輕運營”的慣性思維，通過內生動力加強運營管理、提高運營效率、享受運營收益。

注：本文為《中國招標》PPP新機制專題約稿，原文載于《中國招標》2024年第1期，原標題為《五個方向指引“辭舊迎新”中的PPP》，本次發(fā)表有部分修改。圖片來源于網(wǎng)絡，版權歸原作者所有。