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經(jīng)過幾個月的深入研討和多次修改，《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》已于2018年11月8日由國家發(fā)展改革委辦公廳和住建部辦公廳正式發(fā)布征求意見稿。在征求有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會及相關(guān)企業(yè)意見的基礎(chǔ)上，有望于2018年年底正式發(fā)布。這將是在深化投融資體制改革，提升我國投資決策科學(xué)化水平的政策導(dǎo)向下，摒棄傳統(tǒng)工程咨詢和工程建設(shè)組織模式，促進工程咨詢業(yè)邁向高質(zhì)量健康發(fā)展新時代的重要文件，對于行業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、咨詢理念創(chuàng)新、咨詢價值重塑、專家隊伍建設(shè)等將發(fā)生深層次的變革性影響。

從廣義的概念進行理解，從學(xué)科專業(yè)劃分的角度，國際上將工程咨詢歸入項目管理的范疇。工程項目的執(zhí)行和管理，屬于項目推進的兩大巨輪。執(zhí)行層面包括工程設(shè)計、工程施工、生產(chǎn)運營等不同環(huán)節(jié)的實務(wù)性工作，項目管理的目的就是要確保工程項目的執(zhí)行必須符合總體意圖及目標(biāo)導(dǎo)向的要求，促進資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)項目價值提升，促進多方合作共贏。從這個意義上講，工程咨詢必須堅持項目周期全過程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的理念，這是理所當(dāng)然的事情。

事實上，全過程項目管理是在國際上已經(jīng)非常成熟，且被普遍接受的項目管理理念。我國也從十幾年前開始全面引入西方國家項目管理的理念，如美國項目管理學(xué)會（PMI）組織編寫的《項目管理知識體系指南》（PMBOK）很早就引進了中國。我本人也是中國大陸首批獲得項目管理專業(yè)人員資格 (Project Management Professional，PMP)考試認(rèn)證的中國專家。我們和歐洲國際項目管理學(xué)會（IPMA）、澳大利亞項目管理協(xié)會等機構(gòu)都有很好的合作。

中咨公司早在上世紀(jì)九十年代中期就提出要大力開展全過程工程咨詢服務(wù)。但是，全過程工程咨詢以及與其相關(guān)的全過程項目管理，不是僅僅的一個專業(yè)問題，這涉及到非常復(fù)雜的體制機制問題，涉及到各利益相關(guān)群體非常復(fù)雜的博弈問題，也涉及到我國工程咨詢業(yè)的發(fā)展階段、專業(yè)知識體系的完善及從業(yè)人員隊伍素質(zhì)等問題。事實上，國際上非常成熟的工程項目全壽命周期管理及全過程工程咨詢服務(wù)的理念，過去十多年來在我國的引入和推動實施的實質(zhì)性效果非常差強人意。

中國經(jīng)濟已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展的新時代，工程咨詢業(yè)也應(yīng)該從粗放型、可批性、低價值、模仿性服務(wù)模式轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實際需要，從促進高質(zhì)量投資和有效投資的現(xiàn)實需要，從適應(yīng)投融資體制深化改革及政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求，從提高資源配置效率、保障工程風(fēng)險可控、服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、促進經(jīng)濟良性循環(huán)等目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，深化改革、提高效率，加快推動轉(zhuǎn)型升級。

全過程工程咨詢不是要不要搞的問題，而是必須立即大力推進的問題。高質(zhì)量的全過程工程咨詢的理念引入及扎實推進，將能夠積極推動我國整個工程咨詢業(yè)的變革性轉(zhuǎn)型，提升服務(wù)價值，提高行業(yè)地位，促進我國工程咨詢業(yè)進入高質(zhì)量發(fā)展的新時代。其重要影響將主要體現(xiàn)在以下方面。

摒棄碎片化工程咨詢模式

我國工程咨詢業(yè)的形成和發(fā)展，是從引進西方國家及國際組織的可行性研究報告的編寫和評估開始的。但是，可行性研究報告引入中國后，其功能從對項目可行性進行專業(yè)性分析評價的工具，演變成獲得政府部門進行項目審批的工具，于是“為求可批性、戲說可行性”的所謂“可批性研究”盛行，并陷入各部門權(quán)力爭奪的漩渦。

由于政府部門職能分割，各部門都希望從審批項目中分得一杯羹，使得投資項目可行性研究的內(nèi)容被拆解得七零八碎。國家投資主管部門從企業(yè)投資項目的可行性研究報告中抽出“項目申請報告”、“資金申請報告”等內(nèi)容，其他相關(guān)職能部門從中抽出環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、地震評價、地質(zhì)災(zāi)害評價、水土保持、通航影響、項目用地、項目用海、安全生產(chǎn)、壓覆礦藏、壓覆文物、消防安全、職業(yè)健康等20多項專題評價報告。這些內(nèi)容實質(zhì)上都是可行性研究的有機組成部分。由于各部門各管一攤，缺乏統(tǒng)籌優(yōu)化，缺乏系統(tǒng)完整的可行性論證，可行性研究報告演變成為沒有太大實際價值的模板化、機械性、教科書式的官樣文章，使得整個工程項目真正的可行性研究及系統(tǒng)性的優(yōu)化分析難以實現(xiàn)，同時也就更不可能從工程項目全生命周期的角度優(yōu)化工程方案和資源配置。

各種專題論證報告的內(nèi)容本來是密切相關(guān)的，但被人為地拆分為幾十個報告，各報告的重復(fù)內(nèi)容較多，且不利于按照系統(tǒng)性思維進行方案總體策劃論證?？尚行匝芯繄蟾娴膶嵸|(zhì)性內(nèi)容被抽空，使得可行性研究這種專業(yè)性很強的智力服務(wù)演變成徹底的“可批性研究”，專業(yè)技術(shù)含量逐步下降，通過可行性研究報告解決實際問題的效果在下降，于是進入惡性循環(huán)，大家不愿意投入更多的精力、費用來提高可行性研究的工作質(zhì)量，以可行性研究為支撐的整個工程咨詢服務(wù)的質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。開展全過程工程咨詢服務(wù)，發(fā)揮可行性研究的先導(dǎo)作用，將使工程項目的可行性研究工作回歸本源。

以創(chuàng)造價值作為咨詢成果的評價標(biāo)準(zhǔn)

由于項目前期論證呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，參與工程項目前期咨詢的眾多單位各掃門前雪，把各專業(yè)的工程咨詢單位都分散在各自的專業(yè)領(lǐng)域，而且各相關(guān)單位開展相關(guān)專業(yè)工程咨詢服務(wù)的目的，就是為了完成各種各樣的專業(yè)論證報告。編寫完成專業(yè)論證報告的目的就是獲得相應(yīng)的審批闖關(guān)。

這樣，評價工程咨詢服務(wù)業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)，就是能否編寫完成一個能夠獲得各專業(yè)審批機構(gòu)認(rèn)可的咨詢研究報告，并且以編寫這些報告的工作量作為評價咨詢服務(wù)成果價值的衡量尺度。相關(guān)參與各方不會關(guān)心工程項目本身的最終實施效果，于是就失去了工程咨詢的本質(zhì)要求，即以提供高質(zhì)量的項目實施方案為目標(biāo)。

全過程工程咨詢將從項目周期全過程的資源優(yōu)化配置角度統(tǒng)籌考慮項目各項專業(yè)論證及方案策劃工作，工程咨詢服務(wù)的收入應(yīng)該與工程實施的最終結(jié)果和質(zhì)量掛鉤，強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和市場檢驗，注重工程咨詢的價值增值作用。這將有利于工程咨詢業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，從傳統(tǒng)體制下為政府審批服務(wù)，轉(zhuǎn)向為客戶創(chuàng)造真正價值的增值服務(wù)。

為順應(yīng)投資項目決策和工程建設(shè)實施全過程一體化咨詢服務(wù)的需求，確立咨詢服務(wù)資源由市場配置、咨詢服務(wù)事項由投資者自主決定的原則，打破行業(yè)、領(lǐng)域限制，建立以市場需求為導(dǎo)向，咨詢服務(wù)價值由工程實施效果來評價的價值導(dǎo)向機制，推進投資項目全過程咨詢服務(wù)體系建立，為投資者降低決策風(fēng)險、提高決策效率、有效控制投資規(guī)模、提高工程建設(shè)質(zhì)量，形成通過市場來檢驗工程咨詢質(zhì)量的導(dǎo)向機制，將使工程咨詢業(yè)的運作模式發(fā)生深刻變化。

強化工程咨詢服務(wù)的責(zé)任主體及服務(wù)意識

工程咨詢是項目投資者即項目業(yè)主單位委托所提供的專業(yè)咨詢服務(wù)，全過程工程咨詢理所當(dāng)然應(yīng)該為投資者服務(wù)。我國過去的工程咨詢服務(wù)，過多地強調(diào)為政府審批服務(wù)，為項目的可批性進行論證，但很少提到如何才能更好地為項目的投資者服務(wù)。各專業(yè)的工程咨詢單位都從各自視角進行論證，完成各自專業(yè)領(lǐng)域的報告編寫工作，但缺乏如何整合各專業(yè)領(lǐng)域的專家智慧資源，更好地為投資者服務(wù)這個根本性問題。

全過程工程咨詢由投資者或其設(shè)立的項目法人單位委托，為投資者及項目實施的最終效果負(fù)責(zé)。開展全過程工程咨詢服務(wù)應(yīng)明確牽頭工程咨詢機構(gòu)。承擔(dān)全過程工程咨詢?nèi)蝿?wù)的牽頭工程咨詢機構(gòu)對工程咨詢服務(wù)的質(zhì)量負(fù)總責(zé)。牽頭工程咨詢機構(gòu)根據(jù)自身能力，可以獨自承擔(dān)投資項目全過程工程咨詢的所有任務(wù)，也可以委托勘察設(shè)計、工程和設(shè)備監(jiān)理等各類專業(yè)咨詢機構(gòu)承擔(dān)特定階段及特定專業(yè)領(lǐng)域的工程咨詢?nèi)蝿?wù)，通過牽頭單位整合各種專業(yè)咨詢服務(wù)力量，為項目有效投資進行全過程把關(guān)。同一項目的全過程工程咨詢單位不得與工程總承包企業(yè)、施工企業(yè)具有關(guān)聯(lián)或利益關(guān)系，以便對工程實施執(zhí)行機構(gòu)形成制約。

在明確由誰牽頭的問題上，目前社會上爭議很大，監(jiān)理公司、設(shè)計單位、施工單位、造價咨詢單位都在爭奪全過程咨詢的牽頭單位，根本原因是各相關(guān)單位仍然沿襲過去的思維模式，將全過程工程咨詢作為承攬工程咨詢業(yè)務(wù)的一種工具和由頭，爭奪主導(dǎo)權(quán)，而不是思考如何對投資者負(fù)責(zé)。如果明確牽頭單位必須承擔(dān)各種責(zé)任，對全過程工程咨詢的質(zhì)量負(fù)總責(zé)，而且要制定嚴(yán)格的懲罰機制，那么就不會有那么多不具備能力的機構(gòu)來爭奪全過程工程咨詢牽頭單位。

強調(diào)“咨詢總包”的咨詢服務(wù)組織模式

從項目周期全過程的角度看，工程項目的實施，涉及的專業(yè)領(lǐng)域眾多，影響的利益相關(guān)群體眾多，參與的機構(gòu)和人員眾多，涉及投資前期策劃咨詢、招標(biāo)代理、勘察設(shè)計、工程監(jiān)理、造價咨詢、工程承包、項目管理等專業(yè)化咨詢服務(wù)領(lǐng)域。讓項目投資者與眾多專業(yè)機構(gòu)打交道，是一項非常痛苦的事情。

工程建設(shè)存在“交鑰匙”方式，開展工程總承包等項目建設(shè)組織實施模式。那么，為工程實施提供咨詢保障的工程咨詢也應(yīng)該存在一種“交鑰匙”方式，即通過全過程咨詢服務(wù)的方式，由項目業(yè)主單位委托全過程工程咨詢服務(wù)商，提供“總包”式一攬子工程咨詢服務(wù)解決方案，包括完成項目各種前期論證工作，履行各種審批手續(xù)，開展工程招標(biāo)代理工作，篩選工程設(shè)計及施工單位，進行設(shè)計方案優(yōu)化，提供項目實施管理及竣工驗收等一攬子服務(wù)解決方案。投資者或項目業(yè)主僅需要與全過程工程咨詢牽頭單位進行聯(lián)系，不需要多頭聯(lián)系。牽頭單位只需要對項目投資者負(fù)責(zé)，并對各類咨詢服務(wù)的質(zhì)量最終負(fù)總責(zé)。全過程工程咨詢服務(wù)商為投資者提供發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境影響、資源利用等影響投資決策等各方面的咨詢服務(wù)，幫助投資者規(guī)避技術(shù)、市場、法律法規(guī)、政策等風(fēng)險，提高投資效益。

通過工程咨詢服務(wù)模式的創(chuàng)新，滿足投資者對項目決策、工程建設(shè)及運營服務(wù)綜合性、跨階段、一體化咨詢服務(wù)的需要。強調(diào)以市場需求為導(dǎo)向，切實破解各種制度性障礙，滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務(wù)。

摒棄傳統(tǒng)的“工程師思維”模式

我國投資建設(shè)領(lǐng)域“工程師思維”的傳統(tǒng)模式非常嚴(yán)重，認(rèn)為只要工程質(zhì)量提高了，投資項目的實施質(zhì)量就提高了。在推動實施全過程工程咨詢服務(wù)的過程中，強調(diào)“建筑師負(fù)責(zé)制”，將全過程工程咨詢的理解過于片面化和狹隘化。對于不同類型的工程項目，在建筑施工層面的專業(yè)要求差別不大。但是，同樣一項施工工程，在不同行業(yè)的建設(shè)項目中，在項目全過程質(zhì)量管理和籌劃中的作用也會完全不同。

全過程工程咨詢需要考慮建筑質(zhì)量之外的很多復(fù)雜因素，全過程工程咨詢不能僅僅理解為建筑業(yè)質(zhì)量的提升，僅僅理解為建筑業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，更不能理解為全過程工程咨詢就是推動實施建筑師負(fù)責(zé)制。建筑工程提高質(zhì)量的根本目的，是要把項目做好，確保項目效益的提高，為投資者帶來更好回報。因此，要從全面深化投融資體制改革的更廣泛的視角，思考和研究我國如何開展全過程工程咨詢服務(wù)工作。

要鼓勵納入有關(guān)行業(yè)自律管理體系的綜合性工程咨詢單位實施或牽頭實施工程項目決策、建設(shè)、運行等各環(huán)節(jié)的全過程工程咨詢服務(wù)。現(xiàn)行投資項目審批事項要求的各專業(yè)評價、論證、評估等咨詢服務(wù)，如環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、地震、地質(zhì)災(zāi)害、水土保持、通航影響、項目用地、項目用海、安全生產(chǎn)、壓覆礦藏、壓覆文物、消防安全、職業(yè)健康等專業(yè)咨詢服務(wù)，可以通過全過程工程咨詢牽頭單位進行市場化運作，將具備相應(yīng)能力或資質(zhì)的機構(gòu)組合到一項全過程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)之中，編制一個綜合性的可行性研究報告。各審批部門不應(yīng)要求另行編制單項專題研究報告。項目建設(shè)、運營、后評價等階段的咨詢成果應(yīng)按與投資者協(xié)商確定的方式予以體現(xiàn)。

更加重視項目周期全過程統(tǒng)籌配置資源

我們在推動實施PPP模式的時候，強調(diào)要建立公共部門和私營部門之間利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期可持續(xù)伙伴關(guān)系。強調(diào)對于政府付費的PPP項目，要按照項目實施的績效進行付費。但是，這種理念在我國根本難以推行，根本原因是我國在工程項目的咨詢及實施層面，缺乏項目周期全過程資源優(yōu)化配置的理念及相關(guān)的制度要求，于是根據(jù)我國傳統(tǒng)體制的理解，發(fā)明出中國式“可用性付費”等模式，基本思路仍然是要政府對工程建設(shè)投資成本付費，而不是按績效付費。

全過程工程咨詢應(yīng)按照誠信、科學(xué)、獨立、公正的原則，接受投資者的委托，就項目投資規(guī)劃、市場分析、工程造價、融資方案、產(chǎn)品技術(shù)方案等經(jīng)營自主權(quán)事項，以及是否危害經(jīng)濟安全、社會安全、生態(tài)安全等國家安全事項，是否符合相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策，是否合理開發(fā)并有效利用資源，是否對重大公共利益產(chǎn)生不利影響，項目建設(shè)內(nèi)容是否滿足環(huán)境保護、節(jié)能及土地資源利用等法律法規(guī)要求等進行論證，幫助投資者提供勘察設(shè)計、工程和設(shè)備監(jiān)理、招標(biāo)代理、竣工驗收、運行維護管理及項目后評價等咨詢服務(wù)。

在全過程工程咨詢理念下，無論是提供綜合性工程咨詢服務(wù)，還是專業(yè)性工程咨詢服務(wù)，都要堅持全生命周期資源優(yōu)化配置的理念，不應(yīng)只看樹木不看森林，更不能將全過程工程咨詢僅僅理解為全過程工程造價咨詢或全過程工程施工咨詢。要鼓勵工程咨詢機構(gòu)為投資者提供個性化、訂制型全過程工程咨詢服務(wù)，滿足投資者對全過程工程咨詢服務(wù)的多樣性要求。

促進政府部門職能轉(zhuǎn)化及審批制度的實質(zhì)性改革

黨的十八大以來，投資審批制度改革深入推進，強制性投資中介服務(wù)范圍逐步縮小，投資中介服務(wù)體系市場化發(fā)展快速推進，對投資科學(xué)決策和工程建設(shè)順利實施發(fā)揮了重要作用。但同時也要看到，多部門參與固定資產(chǎn)投資活動的決策和實施，投資行政審批事項較多，工程咨詢機構(gòu)仍然更多地為投資審批服務(wù)，且僅承擔(dān)項目前期論證及實施的部分環(huán)節(jié)的咨詢服務(wù)工作，對項目咨詢服務(wù)的整體質(zhì)量缺乏責(zé)任主體，獨立、公正、專業(yè)的社會服務(wù)體系有待加強。

我國正積極推動政府投資管理重心從事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管，需要建立健全與之相適應(yīng)的執(zhí)法體系及全過程工程咨詢服務(wù)體系。需要打破部門壁壘及制度障礙，減少投資建設(shè)各環(huán)節(jié)對從業(yè)單位和人員實施的資質(zhì)資格許可事項，打破行業(yè)壁壘和部門壟斷，放開市場準(zhǔn)入，加快全過程工程咨詢服務(wù)市場化進程。將政府管理重心從事前的資質(zhì)核發(fā)轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，建立以政府監(jiān)管、信用約束、行業(yè)自律為主要內(nèi)容的管理體系，強化單位和人員從業(yè)行為監(jiān)管。

在取消單位資質(zhì)準(zhǔn)入管理方面，工程咨詢（投資）行業(yè)已經(jīng)先行一步。與工程項目全過程咨詢服務(wù)相關(guān)的各種單位資質(zhì)應(yīng)逐步取消，為牽頭單位整合各種專業(yè)資源，推動全過程工程咨詢服務(wù)提供相應(yīng)的制度環(huán)境條件。

推動形成高質(zhì)量的工程咨詢專家隊伍

我國過去的工程咨詢強調(diào)單位資質(zhì)的準(zhǔn)入和維護，強調(diào)咨詢專家所依附的工程咨詢單位的重要性，但忽視咨詢專家個人的地位和作用。全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的開展，在資質(zhì)管理方面要盡快與國際接軌，發(fā)揮行業(yè)自律組織及專家個人的作用，弱化政府部門對單位資質(zhì)的審批管理及行政許可作用。

有關(guān)行業(yè)自律組織應(yīng)研究建立全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全全過程工程咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量管理體系，促進全過程工程咨詢服務(wù)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化運作，發(fā)布引導(dǎo)性全過程工程咨詢服務(wù)合同示范文本及專業(yè)咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)導(dǎo)則，為全過程工程咨詢實踐提供專業(yè)指導(dǎo)。

全過程工程咨詢服務(wù)單位應(yīng)加強和完善組織機構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)，建立與之相適應(yīng)的專業(yè)部門和專業(yè)人才隊伍，鼓勵投資咨詢、環(huán)評、能評、招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價等單位通過兼并重組等方式，整合咨詢服務(wù)專業(yè)資源，提高綜合服務(wù)能力。順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需要，利用大數(shù)據(jù)、云計算、數(shù)據(jù)挖掘等先進信息技術(shù)，建立工程投資項目數(shù)據(jù)分析體系，開發(fā)投資建設(shè)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺，研發(fā)產(chǎn)業(yè)投資數(shù)據(jù)地圖，推動“互聯(lián)網(wǎng)+工程咨詢”模式創(chuàng)新，為開展全過程工程咨詢業(yè)務(wù)提供技術(shù)保障。

強調(diào)全過程工程咨詢是工程咨詢服務(wù)的未來發(fā)展方向，是推動工程咨詢業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。工程咨詢行業(yè)自律性組織應(yīng)重點引導(dǎo)一批有影響力、有示范作用的投資項目推行全過程工程咨詢服務(wù)，本著信譽可靠、綜合能力和效率優(yōu)先的原則，選擇優(yōu)秀團隊實施全過程工程咨詢服務(wù)，形成示范性項目。全過程工程咨詢服務(wù)遵循市場公平交易原則，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價服務(wù)，酬金由牽頭單位與投資者協(xié)商確定，可按各項專項服務(wù)的費用相疊加并增加相應(yīng)統(tǒng)籌費用后計取，也可按照國際上通行的人員成本加酬金的方式計取。